来源：大成律师事务所 作者：陈峰
在全球产业链重构及企业国际化布局持续深化的背景下，欧洲市场已成为中国企业推进全球化战略的重要目的地。其中，西班牙凭借其产业基础、区位优势以及在新能源、汽车制造、高端装备等领域的产业承载能力，逐渐成为中国企业投资欧洲的重要节点。
然而，与投资规模同步增长的，是企业面临的监管环境复杂化。对于拟进入西班牙市场的中国企业而言，投资项目能否顺利落地，不仅取决于商业模式和产业规划，也取决于企业能否在项目早期准确识别外商投资审查（Foreign Direct Investment, “FDI”）要求，并将监管程序与交易安排、公司设立、资产收购以及境内审批流程进行有效衔接。
继“出海实务系列——西班牙投资优势及外商投资热点法律问题（下篇）”对西班牙外商投资监管体系及基本审查框架进行介绍后，本文结合近期协助中国企业推进西班牙投资项目的实践经验，进一步围绕企业高度关注的“受政府控制”投资者身份认定、FDI申报边界以及跨境投资项目实施过程中的实务安排展开分析。
一、“受政府控制”投资者的FDI审查边界：不能简单以行业非敏感排除申报义务
在西班牙FDI审查体系下，交易是否需要履行事前审批程序，通常涉及两个维度：一是投资所涉行业或业务是否属于法律规定的敏感领域；二是投资者自身是否具有触发监管关注的特殊属性。
其中，对于具有第三国政府控制背景的投资者而言，其投资行为是否必然触发FDI程序，是中国企业赴西投资过程中较容易产生误判的问题。
实践中，一种较为常见的观点认为，如果投资项目不涉及关键基础设施、关键技术、关键资源供应、敏感信息处理或媒体等传统敏感领域，则投资者是否受到第三国政府控制并不会单独导致FDI申报义务产生。然而，从西班牙现行法律体系及主管机关审查实践来看，该理解存在较大不确定性。
根据《资本流动与对外经济交易法律制度法》（Ley 19/2003）第7条之二的相关规定，西班牙FDI制度不仅关注投资标的所处领域，也关注投资者自身背景。其中，对于受第三国政府直接或间接控制的外国投资者，法律设置了特别审查机制。
因此，对于第三国政府持股企业而言，即使投资项目本身并非典型敏感行业，也不能据此直接判断无需履行FDI程序。尤其是在新能源、汽车制造、智能制造等具有战略属性的产业领域，主管机关通常会综合考察投资者控制结构、技术属性、业务影响以及项目整体情况。
从风险管理角度而言，对于属于第三国政府持股企业的投资者，企业不宜自行作出“行业不敏感，因此无需申报”的判断。更稳妥的做法，是至少通过具有约束力的预咨询（binding consultation）程序向西班牙主管机关确认监管要求，以降低项目推进过程中的不确定性。
换言之，西班牙FDI审查并非单纯围绕“投资了什么”展开，也同样关注“谁在投资”。对于具有政府控制因素的投资主体，投资者身份本身即是监管分析的重要组成部分。
二、从法律判断到项目落地：FDI审查需要嵌入整体投资规划
对于中国企业而言，FDI合规并不是项目签约后的单一审批事项，而应当成为投资决策阶段的重要组成部分。
在项目启动初期，企业通常需要从投资标的和投资者两个层面开展系统性审查。
首先，在投资标的层面，应重点关注目标企业或资产的业务性质、技术属性以及未来商业用途。例如，项目是否涉及动力电池、智能汽车、数据处理等具有战略意义的业务；相关技术是否可能被认定为关键技术或军民两用技术；目标资产是否涉及公共资源、基础设施或其他受到监管关注的领域。
其次，在投资者层面，应重点核查企业股权结构及控制关系，包括是否存在第三国政府、公共机构或其他政府背景主体直接或间接控制投资者，是否存在能够对公司重大决策产生决定性影响的安排，以及投资者是否获得大量公共资金支持。
此外，企业还应关注其在其他欧盟成员国的投资记录、此前是否申请过FDI审批以及相关监管结果。上述因素均可能影响西班牙主管机关对交易的整体判断。
三、审批程序与商业节奏衔接：避免合规要求影响项目窗口期
对于大规模产业投资项目而言，商业推进速度往往具有重要意义。因此，企业需要在满足监管要求的同时，合理安排交易路径。
通常情况下，西班牙项目公司的设立文件可以提前准备，但正式完成设立程序，包括在公证人前签署设立文件并办理商业登记，原则上应在取得必要FDI批准后进行，以避免项目后续出现合规障碍。
对于厂房、土地等资产交易，企业可以在FDI批准前开展商务谈判，并根据商业需要签署相关协议。但在合同设计层面，应明确将取得FDI批准作为交割条件之一，从而确保交易结构能够适应监管审批结果。
与此同时，中国企业还需要同步考虑境内ODI程序。由于境内投资决策文件通常也是西班牙FDI申报的重要支持材料，因此，企业应提前协调境内审批、境外申报以及交易文件准备工作，避免因程序衔接不足导致项目延期。
四、结语
随着中国企业国际化程度不断提升，欧洲投资项目面临的监管要求正在从“交易审批问题”转变为“投资全周期管理问题”。
对于计划投资西班牙的中国企业而言，FDI审查不应被视为项目推进中的障碍，而应作为投资结构设计和交易安排的重要组成部分。特别是在投资者具有第三国政府持股背景的情况下，企业应充分重视投资者身份因素可能带来的监管影响，提前开展合规评估，并通过预咨询等机制提升项目确定性。
通过在项目早期完成法律风险识别、统筹安排境内外审批流程，并将监管要求嵌入商业方案设计，中国企业可以更有效地平衡投资效率与合规要求，为欧洲市场长期运营奠定坚实基础。
参考文献：
1.《资本流动与对外经济交易法律制度法》（Ley 19/2003，2003年7月4日），https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-13471
2.《关于外商投资的皇家法令》（Real Decreto 571/2023，2023年7月4日），https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-15549
3.《第1/2025号皇家法令-法律》（Real Decreto-ley 1/2025，2025年1月28日通过、1月29日公布），https://www.boe.es/eli/es/rdl/2025/01/28/1/con
原标题：大成研究 | 陈峰：出海实务系列之（七） ——西班牙外商投资（FDI）审查实务问题解析
作者：陈峰，大成上海律师事务所、高级合伙人；邮箱：chen.feng@dentons.cn；专业领域：公司与并购重组、争议解决、金融、房建与能源
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