来源：大成律师事务所
自1973年与中国建交以来，西班牙一直是中国重要的贸易伙伴之一。2005年11月，两国建立全面战略伙伴关系，是较早与中国建立该层级关系的欧盟国家之一。
目前，中西经贸合作保持较快发展势头。据中国海关统计，2024年中西双边货物贸易额为501亿美元，同比增长3.1%，其中中国对西班牙出口额408.7亿美元，同比增长2.9%；自西班牙进口额92.3亿美元，同比增长4.1%。西班牙是中国在欧盟内的第五大贸易伙伴，中国则是西班牙在欧盟外的第一大贸易伙伴，也是西班牙在亚洲的主要经贸合作伙伴。2025年4月，两国签署《关于加强全面战略伙伴关系的行动计划（2025－2028年）》，明确提出重点加强经济贸易和投资、农业和渔业、科技创新和绿色发展等领域合作，为两国关系注入新内涵。
本系列文章拟分为四篇，依次围绕西班牙投资优势与公司设立、外商投资监管与运营合规、投资并购、争议解决等维度，简析中国企业赴西班牙进行跨境投资往来中常见的法律问题。近年来，随着中国企业赴欧投资规模扩大、投资主体日趋多元，西班牙及欧盟层面针对外商直接投资（Foreign Direct Investment，简称“FDI”）的审查趋严，成为中国企业赴西投资，尤其是涉及先进制造、能源、基础设施等敏感领域绿地投资和并购项目时必须提前评估的核心合规事项。本文作为该系列的第二篇，聚焦西班牙外商投资监管体系、FDI审查机制及政府登记制度。
一、西班牙外商投资监管体系概述
（一）主要法律法规
西班牙外商投资监管体系以国内法为基础，同时嵌入欧盟层面的审查框架，主要法律法规包括：
- 《资本流动与对外经济交易法律制度法》（Ley 19/2003，2003年7月4日）；
- 《关于外商投资的皇家法令》（Real Decreto 571/2023，2023年7月4日）及其配套的第ECM/57/2024号部长令（2024年1月29日）；
- 欧盟《建立外商直接投资审查框架条例》【Regulation (EU) 2019/452，2019年3月19日】；
- 欧盟《外国补贴扭曲内部市场条例》【Regulation (EU) 2022/2560，2022年12月14日】及其实施条例【Implementing Regulation (EU) 2023/1441】；
- 《预防洗钱和恐怖主义融资法》（Ley 10/2010）及第609/2023号皇家法令（受益所有权中央登记处RCTIR）。
需要说明的是，西班牙第571/2023号皇家法令系对2003年《资本流动与对外经济交易法律制度法》的规章性发展，二者共同构成西班牙外资准入及审查的国内法依据，同时须与欧盟第2019/452号条例确立的成员国间FDI审查协调机制相衔接。此外，涉及并购或联合体投标等特定交易类型的项目，还可能触发欧盟层面《外国补贴条例》项下的单独申报义务，与传统FDI审查机制并行适用、互不替代，详见本文第五部分。
（二）主管部门
西班牙经济、贸易和企业部下设的贸易政策与经济安全总局（Dirección General de Política Comercial y Seguridad Económica）是外商投资监管的主要负责机构。具体合规审查及登记事务由其下属的投资监管副总局（Subdirección General de Regulación de Inversiones）与对外投资副总局（Subdirección General de Inversiones Exteriores）共同分工负责。投资者应在实施投资前向该机构提交授权申请；若该机构认为申请材料不足以支持审查，可要求投资者补充提供必要信息。
二、外国投资及外国投资者的认定标准
（一）外国直接投资的构成情形
根据西班牙FDI监管规定，以下情形均构成外国直接投资：
- 外国投资者通过设立公司、增资扩股或收购现有公司股份等方式，取得等于或超过公司股本10%的持股比例；
- 外国投资者虽未达到上述持股比例，但通过对公司全部或部分资产享有所有权或使用权，或对公司管理层施加决定性影响，从而实际取得对该公司或西班牙境内相关资产的控制权。
据此，中国企业在西班牙以新设公司（绿地投资）方式建设生产基地、工厂等经营主体的行为，通常会构成西班牙FDI法规项下的“外国投资”，继而企业需要就其是否会触发事先审批义务进行评估。
（二）外国投资者的认定
以下主体被视为西班牙FDI监管项下的“外国投资者”：
- 非欧盟或欧洲自由贸易联盟（EFTA）成员国的居民；
- 虽登记注册于欧盟或EFTA成员国境内，但其最终受益所有人（beneficial owner）为非欧盟或EFTA成员国居民的主体。此处的“最终受益所有人”，是指通过直接或间接方式控制该投资者25%以上资本或表决权，或对其施加决定性影响的自然人或组织。
因此，中国投资者即便通过在欧盟或EFTA成员国设立的中间控股平台对西班牙项目进行投资，仍可能因最终受益所有权穿透至中国主体而被认定为“外国投资者”，须履行相应审批或申报义务。
三、需事先审批的情形
西班牙外国投资是否需事先审批，取决于投资所涉行业的敏感性及外国投资者自身的特征，二者满足其一即触发审批义务。
（一）因投资领域敏感性触发审批
投资涉及以下领域的，原则上需事先审批：
- 关键基础设施，包括能源、交通、水利、医疗、通信、媒体、数据处理或存储、航空航天、国防、选举或金融基础设施等；
- 关键技术与军民两用产品，如机器人、网络安全、航空航天、国防、能源存储、生物技术等；
- 关键物资供应，包括能源、碳氢化合物、电力、原材料、食品等；涉及敏感信息（如个人数据）或具备控制此类信息能力的行业。
（二）因投资者特殊身份触发审批
无论投资规模或所涉行业是否敏感，以下外国投资者亦须事先审批：
- 由第三国政府（含公共机构或军队）直接或间接控制的投资者；
- 曾在其他欧盟成员国投资于影响安全、公共秩序或公共健康的行业的投资者；
- 存在从事危害西班牙安全、公共秩序或公共健康活动重大风险的投资者。
值得中国企业特别关注的是，西班牙FDI法规将“是否直接或间接受第三国政府控制”作为独立的审批触发要件，与投资规模、行业性质无关。这意味着，即便某项投资本身金额不大、所涉行业亦非典型敏感领域，只要投资主体直接或间接受第三国政府控制（即政府能够对投资者施加决定性影响），仍大概率被纳入事先审批范围，审查机关亦倾向于将投资者的政府控制属性作为审查中的重点关注因素之一。
四、审批机关、审查流程及时限
（一）决定权限划分
对于触发事先审批的投资项目，一般情况下授权申请由部长会议（Consejo de Ministros）作出决定；但投资金额不超过500万欧元的，由贸易政策与经济安全总局局长作出决定。此外，涉及武器、弹药、烟火及民用爆炸物等材料的投资，无论投资金额大小，均应由部长会议决定；涉及国防安全的投资原则上亦由部长会议决定，但若该投资因其性质、特点或金额不涉及国防核心利益的，可由国防部军备物资总局局长批准。
（二）自愿预咨询与正式授权程序
在正式提交授权申请之前，投资者对交易是否落入事先审批范围存在疑问的，可依据第571/2023号皇家法令第9条主动向贸易政策与经济安全总局下属的投资监管副总局提出“自愿预咨询”（consulta previa/voluntaria）申请，由主管机关就该交易是否需要事先授权作出书面确认。预咨询程序所获得的确认结论，并不等同于正式授权本身；若预咨询结果表明交易需要事先授权，投资者仍应另行提交正式授权申请，此时法定审查期限自正式申请受理之日起算，预咨询阶段所耗费的时间不计入其中。
（三）正式审查程序
投资者提交正式授权申请后，主管机关依据第11条确立的通用审查规则对交易进行审查。审查过程中，若初步审查未发现交易可能对国家安全、公共秩序或公共健康造成影响，主管机关一般可在既定期限内径行作出决定；但若在审查过程中发现交易可能涉及上述问题（例如标的确实落入关键基础设施、关键技术等敏感领域，或投资者身份触发第三部分所述特殊审批要件），主管机关将就相关问题进一步开展深入调查，重点评估投资对战略领域或关键基础设施的潜在影响，必要时要求投资者补充说明或提供额外材料。
（四）法定期限及决定类型
正式FDI审查程序的法定期限为三个月，较此前六个月的审查期限已有所缩短。值得注意的是，实务中，前述期限通常体现为“静默期”，即审查机关通常不会在前述期限内作出决定。
审查机关可作出以下几类决定：
- 无条件批准；
- 拒绝批准；
- 附条件批准（即在满足特定承诺或整改措施的前提下予以放行）；
- 或因外国投资者主动退出交易，抑或经审查认定该交易本不属于须申报范围而终止程序。
（五）企业配合事项
投资者应在实施投资前向主管机关提交授权申请，并提供项目相关信息（如投资结构、资金来源、股权控制关系、拟从事业务及技术情况等）以配合审查；若审查机关认为所提交信息不足，投资者应按要求及时补充。建议中国企业在项目立项阶段即同步启动FDI合规评估及申报材料准备工作，避免因审批周期影响项目整体进度安排。
五、外国投资统计性申报（登记）制度
需要特别说明的是，前述事先审批机制主要针对触发敏感行业或特殊投资者身份认定标准的交易；对于不触发事先审批的外国投资，投资者仍须履行统计性申报义务。
根据第571/2023号皇家法令及第ECM/57/2024号部长令，境外投资者对西班牙公司的直接投资及撤资，应以电子方式向外国投资登记处（Registro de Inversiones）申报，申报期限为交易完成后一个月内。若投资交易经西班牙公证人公证，公证人应通过公证人理事会（Consejo General del Notariado）电子平台将交易信息报送外国投资登记处，此种情形下投资者相应免除自行申报义务；其他情形则由投资者本人于前述期限内自行申报。未按规定申报的，适用《资本流动与对外经济交易法律制度法》规定的处罚机制。该等申报以行政管理及统计为目的，与前述事先审批机制系两套并行的制度安排，触发事先审批的交易在获得批准并实施交割后，仍需按规定向主管机关提交投资实施情况报告并完成相应的外国投资登记。
结语
综合上述监管框架，建议中国企业在筹划西班牙投资项目时，应当在项目可行性研究阶段即同步评估投资架构及标的行业是否触发西班牙FDI事先审批要求，通盘规划审批时间表与交易时间表的衔接。无论是否触发事先审批，均应按期完成外国投资登记处的统计性申报，防范因申报瑕疵引发的行政处罚风险。
参考文献：
[1]西班牙官方公报（BOE）：Real Decreto 571/2023, de 4 de julio, sobre inversiones exteriores，BOE-A-2023-15549，https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-15549；Orden ECM/57/2024, de 29 de enero，BOE-A-2024-1774，https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2024-1774
[2]Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior；西班牙经济、贸易和企业部：Declaraciones de inversiones exteriores，https://comercio.gob.es/es-es/inversiones_exteriores/declaraciones_inversion
作者：陈峰，大成律师事务所上海办公室高级合伙人；专业领域：公司与并购重组、争议解决、金融、房建与能源；邮箱：chen.feng@dentons.cn
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