一、实体清单

实体清单（EAR第744部分第4号补编（15 CFR 第730-774部分））列出了有合理理由相信某些实体基于具体且可说明的事实，曾经参与、正在参与或存在重大风险可能参与违反美国国家安全或外交政策利益活动的实体，根据§ 744.11的规定。EAR对列入清单的实体作为交易方的出口、再出口及（国内）转让施加额外许可要求，并限制大多数许可例外的适用。每个列入清单实体的许可审查政策在实体清单的“许可审查政策”栏中标明，而对许可例外可用性的影响则在将该实体列入实体清单的相关《联邦公报》规则中说明。BIS根据EAR的第744部分（控制政策：基于终端用户和最终用途）和第746部分（禁运及其他特别管制）将实体列入实体清单。

最终用户审查委员会（ERC）由美商务部（主席）、国防部、能源部、国务院以及在适当情况下的财政部的代表组成，通常负责对实体清单的新增、删除或其他修改事项作出决定。ERC通过多数票决定将某实体列入实体清单，并通过全票一致决定移除或修改清单上的条目。

二、实体清单中所列条目的范围

1、实体清单法律上明确的标准

在此临时最终规则(IFR) 之前，BIS使用一种“法律上独立”的标准来对实体清单上列明的实体的子公司及其他外国关联企业施加限制。根据这一标准，列入实体清单的实体的限制不仅适用于清单上列明的外国实体，还适用于位于同一国家且与列明的外国实体在法律上不独立的任何相关外国实体。例如，列明实体的分支机构，即使以不同名称运营，也被视为受实体清单限制，因为该分支机构在法律上不独立于列明实体。相反，列明实体的实体清单要求不会扩展至由列明实体拥有但在法律上独立的外国附属公司，除非 BIS 单独将该法律上独立的外国附属公司列入实体清单。

BIS担心，旧方法可能会让规避管制的手段得逞，比如设立新的外国公司来逃避“实体清单”的限制。设立此类公司可能会让被列入清单的实体欺骗出口商、再出口商和转让方，使其提供违反适用于这些实体的“实体清单”限制的物品。此外，旧方法要求BIS花费大量精力来应对被列入清单的实体为规避其被列入“实体清单”而采取的策略。BIS需要经常发布额外的最终规则，以识别同样应被列入“实体清单”的被列入清单实体的法律上独立的外国附属公司。即便如此，仍存在风险，即实体会设立更多的未被列入的外国公司，试图规避管制意图。设立此类新外国公司反过来又会要求BIS投入大量额外的时间和资源来发布规则将其列入“实体清单”。通过这项临时最终规则（IFR），BIS 减少了未来为扩大“实体清单”限制而进行的零碎监管活动。

由于存在此类转移的担忧，美国商务部工业和安全局（BIS）已决定，为保护美国国家安全和外交政策利益，实体清单的限制也应适用于某些外国公司，这些公司是被列入清单的实体的子公司或其他外国关联公司。

2、50%所有权规则

美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）在涉及“特别指定国民和被封锁人员清单”（SDN清单）时使用50%持股规则，并且在实施其他制裁禁令（包括未完全冻结的限制）时也可能适用50%规则。OFAC维护的制裁规定禁止美国人士在任何地点，或在美国境内（或经过美国境内）进行涉及指定或其他被封锁人员的任何财产或财产权益的交易，除非获得OFAC颁发的一般性或特定许可，或根据OFAC的法规予以豁免。所有位于美国境内或在美国人士控制或占有下的被封锁人员的财产及其权益不得转让或以其他方式处理，必须向OFAC报告。根据50%持股规则，由一个或多个被封锁人员直接或间接、单独或合计持有50%或以上股权的实体通常被视为被封锁实体，无论这些实体是否已被特别列入SDN清单。

OFAC的50%规则旨在应对包括通过未列出子公司规避制裁的威胁在内的多个目标，同时减少将子公司加入SDN清单所带来的行政负担。类似于OFAC，在本次IFR中，BIS在EAR框架下也适用50%规则，以应对转移/规避策略和风险，并关注减少行政负担。BIS已确定，在EAR下适用50%规则（BIS将其称为“关联公司规则”）将减少发布额外最终规则以将实体添加到实体清单的需要，并能够更广泛、更有效地对向或涉及可能严重参与与美国国家安全或外交政策利益相违背的活动的实体的出口、再出口及境内转移施加许可要求。

合规筛查：与仅筛查已识别名称的名单相比，应用“关联公司规则”可能需要更多时间和合规资源，尤其是在公开可用的公司所有权结构信息有限的情况下，例如所列实体为私有持股时。采用附属机构规则还意味着综合筛选名单（CSL）将不再包含受实体清单许可要求约束的外国实体的详尽列表，因为CSL将仅包括实体清单上列出的实体，而不会反映这些已上市实体所拥有50%或以上的附属外国实体。

有各种私营部门的公司筛查资源可以帮助缓解这一挑战，包括那些在其OFAC合规筛查程序中已经进行50%所有权分析的供应商。OFAC还就某些可能根据50%规则被封锁的实体提供指导，以促进合规，但这并不能替代独立的合规筛查或尽职调查的需要。BIS可能会遵循OFAC的做法，提供有关可能受附属实体规则约束的某些实体的指导，以促进合规。为了进一步支持合规，BIS在某些情况下可能会将这些附加实体添加到实体清单中。

3、将实体清单“关联公司规则”应用于“军事最终用户清单” （MEU清单），或将用于某些SDN清单制裁的实体

BIS在与国防部、能源部、国务院和财政部协商后，也正在为第744部分附录7中的“军事最终用户”（MEU）清单采用关联公司规则。将关联公司规则扩展到MEU清单与之前BIS提议的一致，即使MEU清单与实体清单保持一致，包括可能合并两份清单并扩大对MEU的许可要求，目前正在审查中（参见2024年7月29日的拟议规则《基于最终用途和最终用户的出口管制，包括美国人的活动控制：军事和情报最终用途及最终用户》，89 FR 60985）。BIS还正在为第744.8条采用关联公司规则（当遭指定为 SDN 名单的某些人员为交易一方时，对出口、再出口及境内转让的限制），以更好地防止转移，并使EAR限制与适用于SDN指定人员的OFAC相应限制更加一致，依据第744.8条所列权力进行。

4、警示信号（Red Flag）

BIS也在向公众通知，如果外国方由实体清单上的实体、军事最终用户（MEU）清单上的实体或根据§ 744.8(a)(1)受到特别指定国民（SDN清单）控制的实体持有显著少数股权，或与其有其他重要联系（例如，董事会成员重叠或其他控制迹象），则会对列入清单的实体构成潜在转移风险的红旗警示（Red Flag）。在这种情况下，需要进行额外的尽职调查，尤其是在某些司法管辖区所有权结构不透明且难以获取准确的所有权数据时。此外，BIS已在732部分的第3条补充了一个红旗警示29，以表明如果出口商、再出口商或转让方无法确定由一个或多个列入实体清单或MEU清单的列名实体拥有的外国实体的所有权百分比，则必须在对该外国实体进行任何出口、再出口或（境内）转让之前解决该红旗问题，向 BIS 提交许可申请，或根据适用于列名方的限制识别可用的许可豁免。可用的EAR许可豁免不多，但对于某些列名实体，有严格规定的EAR许可豁免可能可用。

例如，JSC Integral是一家涉及ISS的公司，已被列入实体清单，因此关联企业规则将适用于该列入实体拥有50%或更多股权的外国实体。JSC Integral的许可要求可以通过 § 740.11(b)(2) 和 (e) 下的GOV许可豁免进行。例如，只要出口符合§ 740.11(b)(2)下GOV许可豁免的所有要求，并且不受§ 740.2中一般许可豁免使用限制的其他限制，出口商可以依赖该许可豁免授权，将货物出口至由列名实体JSC Integral拥有50%或更多股权的外国实体。

当一个未列入清单的实体由多个实体清单方拥有50%或以上股权，而其中仅有一名所有者符合许可豁免条件时，该许可豁免不适用于涉及该未列入实体的交易，因为BIS将对该未列入实体施加最严格的许可要求。

5、合规要求

出口商、再出口商和转让方有责任遵守BIS的关联企业规则，并可能因未经授权的出口、再出口或境内转让而承担严格责任，因此必须进行尽职调查以确定外国实体是否由一个或多个被列入名单的实体所拥有。关联企业规则的应用意味着有义务确定交易中其他方的所有权，以确保合规。与任何出口交易一样，其他方，例如货运代理和金融机构，也可能有合规义务；BIS为这些方提供了适用的指导，这可能有助于确保其合规计划适当考虑出口管制限制。

6、不适用关联企业规则的美国商务部清单

BIS目前并未对某些其他《出口管制条例》(EAR)限制方名单或规定采取关联企业规则，具体包括第744部分附录6中的未经核实清单（UVL），或根据第764部分发布的被拒绝实体清单。将关联方规则扩展至UVL实体是不必要的，因为这些列入名单的实体的子公司或其他外国关联公司可能不符合§744.15中规定的标准，即其收到受EAR管制的物项，而BIS因超出美国政府控制范围的原因无法成功进行最终用途核查。BIS也未将关联企业规则扩展至受拒绝令约束的个人，因为在§766.23下存在独立的相关人物程序，BIS会向相关人员提供拟采取行动的通知及回应机会。BIS欢迎公众就本临时最终规则(IFR)提出意见，内容包括BIS是否应将关联方规则扩展至这些其他EAR终端用户名单，以及关于本IFR的任何其他方面的意见。

7、关联企业规则适用例外

如果ERC确定某个特定列名实体所拥有的外国关联实体，或列名实体拥有的特定外国实体，不存在被卷入向列名实体转让的重大风险，ERC可根据个案情况对关联实体规则进行例外处理，通过批准新增或修改实体清单条目来实施。这些排除情况将在实体清单或MEU清单相关条目中明确说明，即某特定列名实体拥有的任何外国关联实体不适用关联实体规则，或某特定外国关联实体被排除在外。ERC将根据EAR第744部分补充文件第5号规定的程序，决定这些例外的适用性。任何基于一项或多项列名实体直接或间接持有而受限的外国实体，可以根据第744.16条（实体清单）第(e)款中所述的程序，通过请求修改相关实体清单条目，申请此类排除。

8、《出口管制条例》修改的条款

为了实施上述所述的变更，特别是采纳关联企业规则，BIS正在修改第744部分，并对EAR（15 CFR第730-744部分）的第732、734、736和748部分进行相应的修改。

本临时最终规则(IFR)所做的四类变更在第II节中描述如下：

• 在实体清单中采用关联企业规则；

• 在MEU清单中采用关联企业规则；

• 在§ 744.8中采用关联企业规则；

• 其他相应的修改。

9、应用示例和许可要求

对于任何由一个或多个具有不同实体清单许可要求的实体直接或间接、单独或累计拥有50%或以上的外国实体，将适用其中最严格的实体清单许可要求。对于任何外国实体，如果该实体是由列入清单的实体直接或间接拥有且无法确定其所有权比例的，则适用对该列入清单实体最严格的实体清单许可要求。如果BIS在许可审查过程中能够确定该外国实体实际上并非由一个或多个列入清单的实体或因其所有权而受实体清单许可要求或其他限制影响的实体直接或间接、单独或累计拥有 50% 或以上，则许可申请将被退回给申请人，并注明不需要许可。在这种情况下，BIS可能会酌情通过BIS网站上的常见问题形式发布指导，以提醒其他出口商这一裁定。

50%规则应用示例：

• 公司A列入实体清单，所有受EAR管辖的项目都需要许可证，并且采用许可证审查默认拒绝政策。公司A拥有公司C 35%的股份。公司C未列入实体清单。

• 公司B被列入实体清单，任何受《商业管制清单》(CCL) 管辖的物项都需要许可，并且有逐案审查许可证政策。公司B拥有公司C 15%的股份。

• 公司C由一个或多个上市实体直接或间接、单独或合计持有50%或以上的股份（即本例中的公司A和B）。适用于公司C的实体清单许可要求，与向实体清单上列出的所有者出口、再出口或（国内）转让该物项时适用的要求相同。由于公司A的实体许可要求和许可审查政策更为严格，因此在任何公司C作为交易方的交易中，应遵循公司A的实体清单许可要求和许可审查政策。另外需要注意的是，达到50%或以上的持股比例的具体分配不影响适用要求（例如，在此假设情况下，即使公司B持有35%，公司A持有15%，仍然适用公司A的要求）。

• 公司D由公司C持有50%的股权。由于公司D直接或间接、单独或合计被一家未上市实体（公司C）持有50%或以上的股权，而该未上市实体根据其所有权受到实体清单许可要求或其他实体清单限制的约束，因此适用于公司D的实体清单许可要求与将该物项出口、再出口或（在国内）转让给实体清单上列出的其所有者的要求相同。假设公司D没有其他受更严格许可要求和其他限制的上市方的直接或间接所有权，则公司C的实体清单许可要求和许可审查政策将适用于公司D作为交易方的任何交易。

外国直接产品规则50%规则应用示例：

• 公司E被列入实体清单，并带有脚注3，这意味着符合§734.9(g)（俄罗斯/白俄罗斯—军事终端用户和采购最终用途规则）标准的国外生产的物项受《出口管理条例》（EAR）管辖，并且向该实体出口这些物项需要获得许可。公司E拥有公司G 35%的股份。

• 公司F被列入实体清单，并附有脚注1，这意味着符合§ 734.9(e)(1)条款标准（实体清单FDP规则：脚注1）的外国生产物项受《出口管理条例》（EAR）约束，向该实体出口需要获得许可证。公司F拥有公司G 15%的股份。

• 公司G由一个或多个列名实体（例如本例中的公司E和F）直接或间接、单独或合计拥有50%或以上股份，则实体清单许可要求及其他要求同样适用，就如同该物项正被出口、从国外出口、再出口或在国内转移给列在实体清单上的公司G所有者一样。类似于应用示例 1，在应用示例2中，总计达到或超过50%的股份分解方式无关紧要（例如在此假设中，如果公司F持有 35% 而公司E持有15%，仍然无关紧要——公司F的要求仍然适用），尽管在确定受EAR约束的外国生产物项范围时，将会同时使用公司E和F的标准。

• 在确定受EAR管辖并需要向G公司申请许可的外国生产项目范围时，将同时采用§§ 734.9(e)(1) 和 (g)下的标准（即 E 公司和 F 公司的要求）来确定哪些项目根据实体清单许可要求需要申请许可。

10、添加关于适用关联企业规则的指南

本临时最终规则(IFR) 在EAR第744部分中增加了补充说明第8号——《适用于实体清单条目和其他最终用户控制的关联方规则的指南》（Guidelines for Applying Affiliates Rule to Entity List Entries and Other End-User Controls）。该新补充说明提供了与OFAC于2014年8月13日发布的指导文件《针对财产和财产权益被封锁的人员所拥有的外国实体的修订指南》中包含的指导类似的内容。然而，BIS对该指导进行了更新，使其适用于EAR，并删除了仅在OFAC制裁背景下适用的内容。EAR要求的重点不是财产，而是识别列入清单的实体的外国关联方，这些关联方可能会将受EAR管制的物项转移给列入清单的实体，因为这些外国关联方由一个或多个列入清单的实体或因其所有权受到限制的实体拥有50%或以上。

11、保留条款

对于本临时最终规则所作的变更，凡在9月30日之前已根据实际出口、再出口或境内转让（在境内）至外国目的地的订单，装上运输工具运往出口、再出口或境内转让（在境内）港口的货物，如果因本监管行动而不再符合许可证豁免资格或不再允许在无许可证的情况下出口、再出口或境内转让（在境内），则可继续按照此前的许可证豁免资格或无许可证出口、再出口或境内转让（在境内）的规定运往目的地，但须在10月30日（9月30日后30天）之前完成出口、再出口或境内转让（在境内）。

来源：合规观澜，信息来源：美国联邦公报，https://public-inspection.federalregister.gov/2025-19001.pdf