澳大利亚对关键矿产的关注与政策调整，预示着未来中澳在该领域的竞争将更加激烈。为应对挑战，中企需要采取更加灵活的投资策略，并在交易文件中明确风险转移和保护条款，以降低投资风险。

根据商务部公布的数据，2024年我国对外非金融类直接投资1438.5亿美元，较2023年增长10.5%。澳大利亚曾作为中国对外矿业投资的重点区域，近年来中国对澳投资处于收缩阶段。毕马威澳大利亚（KPMG）与悉尼大学2024年联合发布的《揭秘中国企业在澳投资》（Demystifying Chinese Investment in Australia，下称《2024年投资报告》）显示，2016年以来，中国企业对澳投资持续下滑；2023年，中国对澳投资从2022年的14.2亿美元大幅降至6.13亿美元，降幅达57%，且在澳大利亚的投资活动仅涉及6个行业共11笔交易，成为自2006年以来、除新冠疫情期间对澳投资交易数量最低的一年。当前，中国企业在澳大利亚的投资在多种因素影响下正处于低谷。中澳关系的波动、澳大利亚严格的外国投资审查政策以及经济环境的变化，使得中国企业在澳的投资面临诸多挑战。笔者旨在通过分析中国国有企业在澳大利亚矿业领域投资现状及其面临的挑战，探讨中国对澳大利亚投资收缩的原因，并提出风险转移与保护措施，以期为相关投资者提供有价值的参考。

一、中国企业在澳投资现状

根据《2024年投资报告》数据，从投资金额看，2006—2023年间，中国企业在澳大利亚的累计投资总额为1131.73亿美元，共完成667笔交易，投资主要集中在矿业和能源、商业房地产、基础设施、医疗保健、可再生能源以及食品和农业综合企业等六大行业（见图）。2006—2023年，澳大利亚矿业和能源（石油和天然气）行业吸引了中国投资总额为449.51亿美元的投资，占中国对澳总体投资的51%，是中国投资金额最大的行业。其中，矿产领域的投资总额为351.54亿美元，占中国对澳投资总额的40%；石油和天然气领域的投资为97.97亿美元，占中国对澳投资总额的11%。

2006—2023年中国对澳直接投资额

注：数据更新截至2024年4月

数据来源：毕马威澳大利亚（KPMG）/悉尼大学数据库

从投资方式来看，中国在澳大利亚矿业领域的投入主要通过以下几个渠道：一是通过并购手段取得当地矿业企业或上市公司的所有权，例如兖州煤业成功收购了凤凰矿业公司的煤矿资产；二是采用合资或者合作的形式共同推进当地资源的开发利用，比如中国石油与壳牌公司在液化天然气项目上的联手；三是通过购买澳洲企业股权的方式成为澳洲上市矿业企业的股东；四是通过直接获取探矿权并进一步实施勘探与开发的投资行为；五是直接收购现成的采矿权以开展实质性的矿业生产活动，中信泰富铁矿项目即为一例。

就投资成效来说，尽管不乏中企赴澳投资成功并获得合理回报的案例，但从总体上看，中企在澳矿业市场的表现不尽人意。据统计，2022年至2023年期间，中企在澳矿业投资总额从11.48亿美元大幅下降至0.22亿美元。

二、中国国有企业在澳矿产领域投资的竞争风险

在澳大利亚的法律框架内，矿业投资活动主要遵循各州和地区的法律法规，但对于涉及外国政府背景的投资者，则需经过联邦层面的政府审查。具体来说，这类投资项目需获得澳大利亚竞争和消费者保护委员会（ACCC）与外商投资审核委员会（FIRB）的批准。ACCC的任务是评估外商矿业投资是否形成市场垄断，而FIRB则关注于外商矿业投资是否对国家安全构成威胁。

根据澳大利亚外资安全审查机制，鉴于中国国有企业与政府之间被其认为存在的密切关系，中国国有企业在澳矿业投资往往面临更为严格的风险评估。澳大利亚政府特别关切的是，中国国有企业可能会因为中国政府支持而拥有不公平的竞争优势，这与当地的竞争中立原则相悖。另外，也担忧中资企业间的关联性可能引发对关键矿产资源的控制问题。因此，自2008年起，澳大利亚在处理中国国有企业在澳大利亚矿产行业的投资申请时，倾向于施加额外条件以保障中国国有企业能够遵循竞争中立的原则，并且在运营过程中遵守市场化运作规则及国际定价标准。这些措施旨在防止潜在的市场操控和确保公平竞争环境。

三、中国国有企业享有的优惠待遇可能会被澳大利亚政府认为违反澳大利亚竞争中立政策

1996年，在《联邦竞争中立政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）中，澳大利亚政府首次提出“竞争中立”概念，即政府所有企业不能因其政府所有的属性获得比私人企业更多的竞争优势。2005年，澳大利亚生产力委员会（Productivity Commission）发布的报告确立了“竞争中立”规则的指导原则。澳大利亚在实施“竞争中立”原则方面摸索了二十多年，已经逐渐形成了一套相对成熟的实施体系，其主要规定体现在以下协定、声明和法则中：《竞争原则协定（1995）》《联邦竞争中立政策声明（1996）》《澳大利亚政府竞争中立法则（2004）》以及政府从1996年起每年发布的《国家竞争政策报告》、国家竞争委员发布的《国家竞争政策改革评估报告》。

其中，《联邦竞争中立政策声明》将“竞争中立”原则进行了系统性归纳，提出了包括税收中立、信贷中立、合理的商业回报率、完全成本定价以及监管中立五位一体的内容体系。上述五项原则的内涵分别为：（1）税收中立，要求国有企业不因免税或其他税收层面竞争对手无法获得的优势而受益；（2）信贷中立，该原则要求国有企业与竞争对手承担类似的信贷成本（即贷款利率），政府企业与私营企业在贷款方面的成本差异需要补交；（3）合理的商业回报率，该原则要求企业获得足够的回报，以证明企业长期保留业务中的资产和支付商业股息是正当的；（4）完全成本定价，该原则要求从事重大商业活动的机构在制定价格时，将其商业活动的全部成本反映在价格上，以确保为非商业、非营利活动提供的公共资金不会被用于补贴商业活动；（5）监管中立，该原则要求政府的商业行为不能享受与其他市场竞争者完全不同的政策环境，国有企业不能因在与其竞争对手不同的监管环境中经营而得利。而我国国有企业在澳的矿业投资可能面临当地认为违反信贷中立原则及税收中立原则的指控。具体而言：

一是可能违反信贷中立原则。

所谓信贷中立，是指国有企业不应因其国有身份而在其负债时在取得贷款支持方面获得私有企业所不具有的竞争优势。对于国有企业来说，解决债务问题一般通过两种途径：其一获得政府财政预算的支持，其二从金融市场获得贷款支持。相较于私有企业，国有企业在政策支持与融资渠道方面往往拥有更多的资源倾斜，因此，在解决债务方面，通常比私有企业更具优势，这无形中降低了国有企业的融资成本，直接或间接地提升了国有企业在市场中的竞争力。澳大利亚当局认为，中国国有企业在澳进行矿业投资及大额交易时，中国政府可能会为国有企业提供贷款利息补贴或者降低贷款利率，甚至为国有企业贷款提供担保，这些措施有效降低了抵押条件。此外，2015年，中国国务院国资委、财政部、国家发展改革委等部门联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（下称《指导意见》），根据该《指导意见》，国有企业被划分为公益类和商业类两大类别。从竞争中性原则的角度分析，给予公益性质的国有企业必要的援助被视为合理合法的举措。但是，需注意的是，国有企业在其日常运营中往往兼具商业目标和社会责任双重角色。这意味着，政府为了支持国有企业履行非营利性职能所提供的资助，理论上会存在与企业的商业活动资金混合使用的可能性。实际中如果出现这种混合使用的现象，可能会导致“交叉补贴”的问题，从而产生关于国有企业在市场竞争中是否相对于私营企业获得潜在的不公平优势问题的讨论空间。

澳大利亚的监管机构认为，要避免这种情况带来的市场扭曲，需要设定规则来确保任何政府援助仅限用于其预定的社会或公共服务目的，并不会溢出至商业竞争领域，以此维护一个公平、透明的市场环境。澳大利亚的监管机构认为这样做的目的是为了确保所有市场参与者能够在相同的条件下竞争，避免因公共资金的不当使用而导致的竞争失衡。

二是可能违反税收中立原则。

国有企业因其具有一定的政策属性，更有可能获得来自政府的税收优惠，例如税收减免等。当实际存在税收优惠政策的扶持时，国有企业可能享受到相较于其他市场主体更为优惠的税收减免，这些措施有可能降低国有企业的经营成本，使得它们在激烈的市场竞争中占据潜在优势地位。这种优惠政策虽然旨在扶持国有企业的发展，但实际上可能导致与澳大利亚税收中立的要求发生偏离，进而被认定违反其竞争中立原则。

四、国务院国资委的代管可能被认为构成垄断

澳大利亚对于外国政府投资者有着较为严格的规定，如果企业15%或以上权益由单个外国政府、机构或相关实体累计直接或间接持有，或40%或以上权益由多个外国政府、机构或相关实体累计直接或间接持有，则将被FIRB视为外国政府投资者。由于政府通常都是国有企业的大股东之一，澳大利亚监管机构可能会认为这些国有企业彼此间形成了一个紧密且复杂的关联网络，据此将其认定为“外国政府投资者”。加之中国的国有企业在全球供应链中的广泛分布，当某一家中国国有企业试图收购澳大利亚特定资源公司（如矿产企业）时，澳大利亚监管机构或许会担心该笔交易有可能会增强中国在全球市场上对这些资源的影响力，经过分析可能会认为这种影响力涉嫌构成横向垄断，即在同一产业层面控制大量市场份额，或者是纵向垄断，即在产业链的不同环节掌握关键节点。根据国际能源署（IEA）在2022年发布的一份报告，中国被认为在全球范围内占据着多个关键矿产提炼加工的重要份额，例如全球约68%的镍、40%的铜、59%的锂以及73%的钴都由中国进行提炼加工。因而，中国被认为在全球新能源和其他高科技产业所需的原材料供应链中占有举足轻重的地位。这样的市场地位进而可能会引起某些国家和地区对于供应链安全和市场公平竞争的关注。因此，当涉及到敏感资源的跨国投资时，相关国家往往会采取审慎的态度，并通过严格的外资审查程序来确保市场稳定和国家安全。即便澳大利亚在关键矿产开采环节占据着得天独厚的资源优势，中企在矿业领域展现出的强劲发展势头，仍让澳大利亚政府警觉。

国务院国有资产监督管理委员会（下称国资委）代表中国政府直接或间接持股中国的国有企业，在投资目标国展开外资审查时，常被作为证明中国国有企业间关联关系的主要证据。在“外国政府投资者”的认定标准中，虽规定由外国政府、其机构或相关实体及关联人控制的实体，被视为外国政府投资者，但澳大利亚法律对于其中“关联人”的定义非常广泛，由中国政府持有部分股权的实体，也有可能被认定为“中国政府投资者”。许多澳大利亚学者在提到中国国有企业时，特意强调大量大型国有企业处于国资委直接控制之下，尽管在表述上也会使用“监管”或“持有国有股权”等词汇，但对控制和监管概念的混同，反映出他们有意模糊国资委对于中国国有企业的监管性质，并试图传达国资委因实施直接控制而有构成垄断风险这一观点。

尽管澳大利亚国内有人认为该国的外资安全审查制度足以识别并排除具有国家安全风险的投资，无需对中国国有企业持有偏见，但实际上，澳大利亚外资安全审查的标准存在一定的不确定性。审查机构在评估过程中拥有较大的自由裁量权。在实际操作中，对中国国有企业的“歧视”现象依然存在。正因为如此，这种主张并未能有效地促进中国国有企业在澳获得与其他外资同等的待遇。要改变这一状况，可能需要对审查标准进行更加明确的规定，并增强审查过程的透明度，以确保所有外资企业都能在一个公平的环境下接受评估。

对于国企在澳投资来说，由于当地政府及学者倾向于认为中国国企均由国资委代表政府持股管理，在实践中很容易被ACCC认定为“单一经济实体”，从而更容易受到澳大利亚竞争法的约束。关于国有企业在澳大利亚的投资，澳大利亚政府及一些利益相关方认为，这些投资不仅仅是商业行为，还带有战略性意图，这可能会影响澳大利亚的市场竞争中立性原则。尤其在矿业领域，中国国企投资被认为可能会给澳矿业带来潜在的市场冲击，从而让中国政府在澳大利亚的矿业市场上拥有更大的影响力。鉴于此，一些涉及中国国企的投资案例均遭遇了否决。尽管如此，也有一些交易在经过FIRB的详尽审核后获得了批准。不过，即便获得批准，澳大利亚当局也会在许可中加入一系列的限制性条件，这无疑增加了中国国有企业在海外并购和项目后续运营管理中的复杂性和挑战。

五、中国国企在澳投资风险防范

在中美博弈加剧以及经济活动越来越注重安全性的背景下，西方国家包括澳大利亚，对供应链的安全性和稳定性给予了高度关注，将中国视为其产业领域中的重要竞争者。为了减少对中国的潜在依赖，这些国家正在积极推动构建关键矿产供应链体系，特别是考虑到全球政治经济环境的变化，保持供应链的多元化被视为是增强供应链韧性和降低风险的关键策略。未来，澳大利亚将加快促使关键矿产“政治化”甚至“安全化”的步伐。在此背景下，结合前述我国国企在澳投资矿业领域存在的风险，笔者建议国企在澳投资需注重以下工作以降低投资风险。

一是建立健全竞争合规制度。

出于符合本国国情以及保护本国经济安全的考虑，各国的竞争制度都会存在一定差异。因此，国企赴澳投资也需要全面研究学习澳大利亚的竞争与反垄断制度，并建立健全相应的竞争合规制度，具体而言可以通过设置合规部门、制定合规制度、进行部门培训、定期进行合规检查、开展竞争合规考核等方式来落实。

二是通过优化交易文件规避风险。

在与卖方签署交易文件时，为了有效管理和降低潜在风险，投资者可以采取多种策略来转移交易中的风险给卖方，包括但不限于设立陈述与保证条款、设定交割前提条件、规定交割后义务、引入交易价格调整机制，以及制定违约责任条款；具体而言，投资者可以要求卖方就目标公司的矿权许可状况提供详细的陈述并做出保证，同时明确违反这些陈述时卖方需承担的赔偿责任；此外，投资者可以将获得相关政府审批作为交割的先决条件并写入交割文件中，确保在未取得必要批准前交易不会完成；对于可能对矿权有效性产生重大影响且处理时间较长的事项，投资者可以在合同中将其定义为交割后的义务，并保留一部分交易款项以激励卖方在交割后尽快完成这些任务；如果交易涉及与东道国政府签订的投资协议，则应在协议中详细说明“政府征收”的定义、触发条件及其补偿机制，明确政府征收和违约的相关条款，并包含争议解决机制，以确保投资者的利益能够得到充分保护。

三是购买境外投资保险。

除通过优化交易文件规避风险外，企业在开展海外投资时还可以选择购买政治风险保险，当投保的政治风险发生并造成损失时，由保险机构向企业赔付。中企购买境外投资保险的渠道通常有两种：其一是向中国出口信用保险公司（下称中信保）购买，其二是向多边投资担保机构（MIGA）购买。就MIGA承保的风险范围而言，除了战争险、征收险、外汇险和政府违约险四类传统险别外，MIGA还特别设立了“不履行主权金融义务险”，该险别专门针对东道国中央政府、地方政府或国有企业未能履行其对投资者合法投资所承担的无条件财务支付义务这一情形。MIGA审批投保申请的一个重要环节是获得东道国就该项担保的同意。这一要求虽然增加了购买投资保险的不确定性，但如果承保投资项目获得了东道国的同意，则意味着投资项目面临较小的政治风险。

（来源：中国外汇，作者：范凯）