近年来，逆全球化浪潮汹涌，贸易壁垒频现，单边主义与贸易保护主义死灰复燃，国际环境愈发复杂多变。

面对国际新形势，电力企业进行海外并购除面临传统的国家层面法律环境、监管审批政策以及项目层面证照、许可、重大合同、劳务用工、生态环保、诉讼及反腐败等传统法律合规风险外，由于其行业强监管、强政策特性，更应关注近期欧美等发达国家政策变化带来的新法律合规风险，如欧盟反补贴条例实施给中资企业带来的新监管风险、美国进一步加强“长臂管辖”带来的法律合规风险等。

电力企业应谨慎选择进入国别，密切关注国际政策变化，提前考虑应对策略，合理设计交易结构和交易文件，统筹加强内外部法律资源运用，在国际新形势下做好海外并购法律合规风险防范。

当今世界正经历百年未有之大变局，国际格局加速演变，国际环境日趋复杂，经济发展进程遭受冲击，不确定、不稳定因素明显增加。伴随新冠疫情、俄乌冲突以及中美贸易摩擦升温，逆全球化加剧，单边主义和贸易保护主义重新抬头，欧美发达国家不断收紧外国投资审查，而发电及电网资产作为世界各国广泛认同的国家战略性资产，受到各国政府的高度重视和保护。在此形势下我国电力企业海外并购面临的法律合规风险也更为突出，有效应对并购过程中的法律合规风险也成为电力企业成功走出去的关键。

电力行业作为支持国民经济的基础设施行业，其受国家政策影响大，属于强监管、强政策的行业。电力项目的开发、建设和运营活动均需要获得所在国相关许可、证照，而所在国电力政策，如上网电价、可再生能源政策、财政税收支持政策、绿证价格等，对于电力企业生产及盈利水平有显著影响。

虽然各国根据本国电力行业发展情况制定了或鼓励或限制投资的政策，但一般来说，外国电力企业尤其发电及输配电企业进入东道国电力市场均需要东道国政府审批。此外，由于电力项目存续期间较长，而发电或输配电企业均属于资产和技术密集型企业，电力企业在海外并购标的价值一般比较大，如并购时未能全面、谨慎地识别和应对各类风险，尤其是法律合规风险，将给电力企业带来巨大损失。

根据国家和项目层面的不同，一般情形下电力企业海外并购时常面临的法律合规风险如下。

（一）国家层面法律合规风险

1. 母国对外投资政策风险

电力企业，尤其国有电力企业，对外投资时亟须关注母国的对外投资政策，有些国别或地区、行业属于母国限制或禁止投资国家或行业，一旦企业进行投资，可能面临行政处罚。

目前国务院国资委、国家发展改革委及商务部等已发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》《境外投资项目核准和备案管理办法》《企业境外投资管理办法》《境外投资管理办法》等一系列法律法规，对中国企业对外投资方向、对外投资需要履行的审批程序进行了规定，电力企业应及时跟踪并关注此类对外投资政策，避免违反母国相关政策。

2. 东道国法律环境风险

东道国法律环境是电力企业进入项目所在国首要关注的问题，包括东道国立法、执法及司法环境。如东道国法律体系不完善、法律频繁变更、法律修订缺乏连续性或者法律约定不明确，将会导致电力企业无法对未来经营有确定性预期，影响企业长期经营。如东道国执法机构有较大裁量权，或者相关机构执法效率较低，则将会直接影响项目建设和运营计划，进而影响项目投资成本和投资计划，最终可能导致投资方投资目的落空。如所在国司法环境较为保护本土投资者，则一旦发生纠纷，外国投资者利益无法得到保护。

3. 东道国国家安全审查风险

东道国国家安全审查是企业进入东道国市场不可避免需要关注的问题，尤其是在全球贸易摩擦日益严重的情况下，一部分国家已通过制订或修订外商投资安全审查相关法律法规对本国特定行业、特定类别企业进行保护，限制外国投资者进入。

以西班牙为例，2020年以前西班牙一直实行比较宽松的外商投资审查制度，大部分外商投资不需要任何西班牙政府机构的批准，仅出于行政、统计之目的要求外商投资活动进行事后备案。新冠疫情后，西班牙先后发布了《第8/2020号皇家法令》《第11/2020号皇家法令》《第34/2020号皇家法令》，收紧了此前宽松的外商投资政策。此外，除外商投资安全审查外，部分国家还在其他方面约定国家安全审查机制，如埃及法律约定新设立实体的所有外国股东、董事需要向投资与自由区管理总局提交安全审查申请。

4. 全球反垄断审查风险

目前全球约有100多个国家制定了反垄断相关法律法规，与其他外资投资审查不同，反垄断审查更为复杂，需要结合交易标的营业收入/资产来源国、收购方结构以及收购方营业收入/资产来源国等信息进行综合分析判断。

大部分国家关于反垄断的审查均以“营业额”为判断标准，但个别司法辖区设有其他标准，如西班牙、葡萄牙约定的市场份额标准，某些非洲国家约定的商业存在标准（即只要一方在该国具有商业存在即满足标准）等。错综复杂的反垄断判断标准、各国关于反垄断抢跑或未进行反垄断申报等日益严厉的执法处罚都给企业海外并购带来了较大风险。

（二）项目层面法律合规风险

1. 项目权属、证照或土地取得不合规风险

电力项目从获取项目开发权、获取建设用地、完成环评及设计规划、完成施工建设到建成运营，每个阶段会涉及不同的审批、报告等义务。总体来说，项目从开工建设到运营需要获得包括项目开工许可、环境许可、土地使用许可、建设许可、运营或发电许可等各类证照许可，如原项目投资方在过程中未能遵守相关法律法规要求，项目将面临不同程度的处罚，有些甚至会对投资项目产生颠覆性影响。

根据项目所在国法律，此类风险一般具有追溯性，如在并购过程中未能发现此类风险，或对此类风险的判断存在偏差，则未来很可能存在卖方完全脱手，而需要买方承担此类风险的情况。

2. 项目重大合同履约风险

电力项目重大合同包括项目建设合同、购电协议、特许权协议、政府支持协议、土地租赁协议、贷款协议、担保协议等，如项目公司在重大合同的履约期间存在履约不及时或者未按协议履约问题，并购后交易相对方可能据此主张相关权利，严重可能导致协议失效，项目资产大幅贬值。

3. 项目劳动用工不合规风险

劳工问题一直是并购项目中核心关注问题之一，一般项目所在国对于劳务用工方式、劳务用工强制保险缴纳及注册登记等有规定。

在进行海外并购时，电力企业需要对标的公司雇佣情况展开调查，包括但不限于员工工资及福利待遇、劳动合同签署情况、核心员工雇佣情况、股票期权及利润分配安排、是否涉及劳动争议以及交易是否涉及职工安置等情形。如劳动用工尽调不充分，一方面可能导致并购后企业面临员工索赔、监管机构处罚，另一方面对于员工此前薪资、工作环境未进行全面了解后的交割整合也可能导致标的公司员工大量流失，企业无法通过交割整合实现并购价值。

4. 项目环境保护不合规风险

随着全球对环境保护重视程度的不断提高，国际及各国环境保护标准正逐步提高，项目所在国对本国建设及运营项目环境保护监管执法力度也在同步加强，项目需持续满足项目所在国环境保护标准，否则将面临罚款甚至运营执照被吊销的风险。

同时，近年来，中国提出的绿色“一带一路”倡议以及印发的《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》等均对中国企业在对外投资合作中的环境保护行为及生态环境管理等提出了更高要求。中国电力企业尤其国有电力企业在海外并购过程中，一方面如前期环境尽职调查不充分将导致其面临项目所在国环境监管处罚风险，另一方面如交割后未按照中国对外投资合作倡议要求加强项目环保管理、提高项目环保水平，则可能面临本国政策落实不到位的问责风险。

5. 诉讼及行政处罚风险

涉及欧洲、拉美等地区的大额并购交易，由于标的所在国滥诉的法律环境、不清晰的法律政策等，经常从一开始就伴随着股东、劳工、管理层、债权人等诉讼，最后以司法判决或和解的形式结束各类纠纷。如在并购过程中不能识别此类风险，并在交易文件中做好应对，一方面将给电力企业交割后的诉讼管理带来难度，另一方面电力企业也将面临标的资产减值的风险。

6. 项目佣金及腐败风险

腐败是全球治理的重要领域，也是国际社会广泛关注的议题，国际上每个国家都根据自身的政治制度、文化传统和法律体系建立了相应的反腐败模式。

近年来，各国监管机构及国际机构相继出台了多部法律法规和指导文件来防范和制止腐败犯罪，如《联合国反腐败公约》《北京反腐败宣言》《廉洁丝绸之路北京倡议》等。西班牙、越南等国家相继开展了“科尔多受贿案”以及“炽热的炉子”等反腐败领域调查，南美电力投资热门国家，如巴西也相继开展了“洗车行动”“足球腐败调查”等反腐败行动，各国不少电力企业被牵涉其中。

由于买卖双方信息不对称，加之缺少切实有效且性价比高的合规背调措施，海外并购项目中收购方往往难以在并购前充分评估目标企业与第三方签署的咨询、服务等可能涉及佣金的合同是否合理，项目权证取得及项目日常运营过程中是否存在腐败问题，从而在并购后可能面临目标企业电力运营执照被吊销进而导致投资无法收回、继承目标企业已有的或未来可能产生的法律处罚以及因与被指控存在腐败行为的目标企业关联而遭受社会评价的降低，进而影响其品牌价值和市场地位等风险。

自2020年起，欧盟一直致力于出台相关法律法规以规范外国补贴企业进入欧盟市场、扭曲欧盟内部市场问题。

2022年12月23日，欧盟委员会（欧委会）发布了《关于可能扭曲欧盟市场的非欧盟成员国政府补贴的规定》（简称《补贴条例》）。根据《补贴条例》，若收购欧盟境内公司的交易或公共采购投标有第三国政府补贴支持且达到相关申报门槛，则需要申报至欧委会进行反补贴审查。此外，该条例同样赋予了欧委会对过去五年内可能扭曲欧盟市场的外国政府补贴主动进行事后审查的权利。

条例生效后，欧盟已根据该条例主动对三起中国企业公共采购项目进行了反补贴调查，包括中车青岛参与保加利亚电动机车公共采购项目、罗马尼亚光伏采购项目。

由于补贴条例对外国补贴的定义较为宽泛，中国政府注资并持股的企业、国有企业的投资行为、地方政府给予特定企业的特殊优惠政策、政策性银行给予特定企业的项目贷款、政府给予新能源发电、光伏组件补贴等均有可能落入反补贴的审查范围，中国电力企业，尤其是国有电力企业，需要高度关注在欧经营活动涉及的反补贴监管审批风险。

（二）美国进一步加强对中资企业的“长臂管辖”风险

长期以来，美国不断对各国实施“长臂管辖”，依据美国《反海外腐败法》《赫尔姆斯-伯顿法》《国际紧急状态经济权力法》等法律不断扩张其域外管辖权。而近年来，随着中美贸易摩擦的加剧，美国不断针对中国企业出台相关制裁法律，包括《中国军工复合企业清单》《中国涉军企业清单》等。

此类法律的出台对于中国企业在海外并购业务领域有较强的影响，如美国涉军企业清单的发布对于清单内企业获得美国投资者融资以及国际银行对于中资企业的贷款业务均有不同程度的影响，电力企业由于并购资产标的数额大，如不通过融资获取资金较难以获得充足资本金完成并购业务。

此外，美国商务部、财政部和司法部联合发布的《外国人遵守美国制裁和出口管制法规义务的合规指南》，进一步强调美国制裁和出口管制规则对于非美国主体的适用性，说明对其有意违反美国制裁及出口管制规则的刑事执法机制。该指南的发布进一步强调了美国制裁和出口管制规则具有广泛域外适用性，同时表明美国制裁与出口管制跨境执法、跨部门执法趋势加强，加大了中国国有电力企业海外并购业务的法律合规风险。

鉴于目前全球贸易保护加剧，而电力行业又带有较强的国家安全属性，对于某些监管政策强、对中资企业不友好的国家，企业应谨慎选择进入，如美国及受美国影响较大的墨西哥、秘鲁、智利、哥伦比亚等国家。虽然目前拉美地区新能源业务发展较为迅速，但企业需先考虑进入上述国家是否将创造适用美国“长臂管辖”的美国连接点、是否会对企业其他地区业务产生影响。

（二）密切关注国际政策变化，提前考虑应对策略

由于国际形势复杂多变，电力企业海外并购过程中应密切关注各国政策变化，提前考虑应对策略，以防错过并购时机。

具体来说，如电力企业考虑进入欧美市场时，应当尽早梳理自身获得相关第三国国家补贴信息，以防在欧委会依职权主动开启审查后陷入被动。同时考虑信息收集是申报义务主体的一项负担，所花费的时间可能比满足其他交割先决条件所需的时间更长。企业应考虑并购前尽快建立相关分析团队，核查公司及下属公司相关数据，圈定可行的分析范围，了解外国政府财政贡献，确定应计金额与披露口径，以简化未来申报工作，确保能够及时提交准确的信息，节约交易成本。

（三）合理设计交易结构和交易文件

对于上述国际新形势变化带来的法律合规风险，一方面，企业应审慎考虑交易架构设计，如对于标的资产所在国中存在企业不愿进入的国别，应考虑与交易对方商谈剥离策略或者选择组建联合体由愿意收购相关国别的合作方进行收购；另一方面，对于尽职调查过程中充分识别的法律合规风险，如欧盟反补贴审查，企业应在交易方案设计中提前考虑其对交易时间线的影响，合理设置交易先决条件和付款、交割安排等，尽可能规避相关风险。

（四）加强内外部法律资源统筹运用

由于各国法律环境千差万别，各国法律政策等受国际政治、经济形势影响变化较快，仅依靠企业内部法律团队难以做好上述法律合规风险的识别、防范及应对，加强境内外法律资源的统筹运用至关重要。

一方面，企业应加大对国际化专业法律人才的培养力度，通过内部培训、外部交流及以干代训等多种形式提升法律合规人员的跨文化沟通、国际化视野及思维能力，同时也应加强内部法律合规机构人员的配备，确保拥有一支具备深厚法律功底、熟悉国际并购规则及目标市场法律环境的专业团队，帮助企业日常监测和评估潜在的法律合规风险，制定应对策略。

另一方面，企业应合理利用外部律所、合规调查机构等外部力量，利用其专业知识和国际网络，为并购项目提供全面、深入的法律合规尽职调查、风险评估及交易结构设计等服务，确保并购交易的法律合规风险被准确识别并有效应对，保障交易的合法性与合规性。（本文原载于《中国电力企业法治合规建设论文集（2024）》）

参考文献：

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[2]徐进.后疫情时代电力央企开展跨国并购的新思考［EB/OL］.中国电力网（2020-7-24）［2024-7-30］. http: //www.chinapower.com.cn/xw/sdyd/20200724/26038.html.

[3]刘成，洪露申，任宇颖.识时知务：深度解读欧盟外国政府补贴新规的影响和应对策略［EB/OL］.金杜研究院（2022-12-26）［2024-7-31］. https: //www.kwm.com/cn/zh/insights/latest-thinking/impacts-of-eu-new-regulation-on-foreign-government-subsidies-and-countermeasures.html.

[4]王兴华.国家安全审查［EB/OL］.金杜研究院（2022-11-09）［2024-8-1］https://www.kwm.com/cn/zh/insights/latest-thinking.html.

[5]徐萍、景云峰.国家安全视角下的企业国际化发展与法律风险防范［EB/OL］.金杜研究院（2024-1-2）［2024-7-29］. https: //www.kwm.com/cn/zh/insights/latest-thinking/enterprise-international-development-and-legal-risk-prevention-from-perspective-of-national-security.html.

（来源：中电联法律分会，作者：姚飞雄、侯倩妮）

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