十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《中华人民共和国民营经济促进法》（简称《民营经济促进法》），自2025年5月20日起施行。《民营经济促进法》将“权益保护”作为重要章节，把习近平总书记“保护民营企业和民营企业家合法权益”的重要批示精神落实到法律体系中，能够充分给予广大民营企业和民营企业家投资、建设、创新、创业和长期安心经营的信心。作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，《民营经济促进法》积极回应民营企业关切，并作出针对性制度安排，对促进民营经济高质量发展以及保证我国经济发展的稳定性和可持续性，意义重大、影响深远。以下从立法背景、核心内容、实施保障及战略意义四个维度进行解读：

经过近50年开放改革实践，我国逐步建立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，民营经济的发展空间不断扩大，在我国国民经济中占有很重的分量，主要体现在三个方面：

• 一是整体实力大大提升。2024年登记注册的民营企业数量达到5650.4万户，占企业总量的92.3%。
• 二是民营经济的创新能力大大提升，不断推动产业高端化、智能化、绿色化发展，国家高新技术企业中民营企业超过42万家，占比达到92%以上。
• 三是市场竞争力大大提升，2024年民营企业进出口额达到24.3万亿元，新能源汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口强劲，民营企业贡献超过一半。[1]

总之，民营经济贡献了我国50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇就业，构成了我国经济高质量发展的重要支撑。

虽然民营企业在中国经济发展中发挥了重要作用，但长期以来确实存在一些政策层面的不平等对待或结构性歧视。主要体现在以下几个方面：

一是市场准入壁垒。我国对能源、电信、金融等相当部分行业设定了明确的行政性准入限制。典型案例包括原油进口权长期集中于少数国企，直到2015年才向民企开放部分配额；基础电信业务牌照至今未向纯民营资本开放。某些领域通过"资质认定"等方法对民营企业的进入变相设限，例如对如医疗器械注册需临床试验基地配合，而这些基地多隶属国有体系，民营企业难以进入。在某些工程建设项目投标中，部分标书设置"国有企业合作经验"等倾向性条款，变相对民企投标设定限制。

二是融资环境失衡。2022年央行数据显示：民营企业贡献50%以上税收和60%GDP，但仅获得约25%的银行贷款；债券市场存在"所有制溢价"，民企信用债利率平均比同评级国企高150-200BP。另外，民企的担保体系存在严重缺陷，地方政府融资担保基金多优先服务国企，知识产权质押等创新担保方式落地困难，某省2022年专利质押登记中民企仅占31%。

三是产业政策倾斜。主要表现在补贴分配机制和标准制定参与度两个方面。新能源补贴清算数据显示，某年度风电补贴拖欠款中国企占比78%，而民企仅22%；战略性新兴产业投资基金80%以上投向混合所有制企业。全国专业标准化技术委员会中，民企专家占比不足15%，民营企业参与行业标准修订的机会少于国营企业，民企提案采纳率仅为国企的1/3。

四是对民营企业行政执法不平等的情况时有发生。在环保监管和税务稽查两个领域情况尤其突出，生态环境部执法记录显示，同规模企业相比，民企年均环保检查次数是国企的2.3倍；某化工园区关停整治中，民企关停比例达64%，国企仅19%。税务稽查抽查数据显示，民企稽查频次比同类国企高40%；增值税留抵退税审核时间，民企平均比国企长5个工作日。

另外，部分省份仍存在90年代"红帽子企业"产权纠纷未解决，混合所有制改革中民企股权被稀释案例频发的现象，说明涉及民营企业平等保护的深层次法律问题急需解决。

2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”这"两个毫不动摇"写入宪法，从国家根本大法的层面肯定了个体经济、私营经济在我国国民经济中的重要地位。2023年7月《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称“民营经济31条”）出台，虽然在政策层面回应了当前民营企业的重大关切，增强了民营企业的信心，但对于市场经济行为中的行政执法边界及司法裁判的尺度，尚缺乏明确具体的法律规范。现在《民营经济促进法》的颁布实施，为行政机关严格执行和司法裁判机关公正司法提供了基本遵循，为相关纠纷的解决提供了法律规范依据，为民营企业提供了更加稳定、透明和公平的法律环境，使我国社会主义市场经济的法治化进程又上了一个新台阶。

（一）权利平等保护

《民营经济促进法》通过以下核心条款体现对民营经济的权利平等保护，旨在消除歧视性政策，营造公平竞争的市场环境，主要体现在以下几个方面：

• 一是市场准入平等。明确禁止针对民营经济的准入壁垒，要求实行统一的市场准入负面清单制度，确保民营资本在基础设施、公共服务等领域享有与国有资本同等的投资机会。
• 二是产权保护强化。确立民营企业财产权平等保护原则，严格规范征收征用程序，要求补偿标准与国有企业一致，并加大对侵权行为的追责力度。
• 三是融资公平保障。规定金融机构不得因所有制差异设置贷款条件，支持民营企业通过资本市场直接融资，要求政策性融资担保体系平等覆盖民营主体。
• 四是公共资源平等获取。要求政府在土地供应、行政许可、招投标等环节实行竞争性配置，禁止设定倾向性技术或业绩门槛变相排除民营企业。
• 五是监管执法中立性。推行"双随机、一公开"监管，禁止选择性执法，建立涉企行政处罚审查机制，确保执法标准与程序对各类企业一视同仁。
• 六是规定民营企业政策制定参与权。建立民营企业参与涉企政策制定的听证机制，要求对可能影响公平竞争的政策进行专项公平竞争审查。
• 七是完善救济机制。设立民营企业投诉维权平台，规定行政机关对侵权案件的受理时限，并允许企业对歧视性行政行为提起行政复议或诉讼。

该法通过系统性制度设计，将平等保护从原则性宣告转化为具体可操作的法律规范，同时配套问责条款（如对违反平等保护义务的公职人员处分），实质性地提升了民营经济的法律地位。

（二）投资融资促进

《民营经济促进法》在投资融资促进方面主要从以下五个维度构建支持体系，旨在破解民营企业“融资难、融资贵”问题，激发投资活力：

一是拓宽融资渠道。通过直接融资支持的方式明确鼓励民营企业通过科创板、创业板、债券市场等直接融资工具获取资金，简化IPO和发债审核流程，设立专项引导基金支持优质民营项目。通过创新金融工具推动供应链金融、知识产权质押融资、应收账款证券化等新型融资模式，扩大民营企业合格抵质押物范围。

二是优化信贷资源配置。通过信贷公平性保障，禁止金融机构设置所有制歧视性贷款条件，要求商业银行单列民营企业信贷计划，提高不良贷款容忍度。通过政策性金融倾斜的方式规定国家融资担保基金、政府性融资担保机构对民营企业的担保比例不得低于50%，并降低担保费率。

三是降低民营企业融资成本。通过利率与费用管控，规范金融机构收费行为，禁止强制搭售保险或理财产品，推动LPR（贷款市场报价利率）机制向民营企业精准传导。鼓励贴息与风险补偿，对符合国家战略的民营科技型企业提供贷款贴息，建立地方政府信贷风险补偿资金池。

四是完善投资便利化机制。通过负面清单管理，动态缩减限制民营资本投资的行业领域，明确除负面清单外“非禁即入”，保障民营资本在基础设施、公共服务等领域的平等投资权。对于政府与社会资本合作（PPP），规范PPP项目流程，禁止在特许经营、政府采购中设置隐性壁垒，保障民营企业与国企同等竞争资格。

五是强化配套保障措施。政府建立信用信息共享机制，建立全国统一的民营企业信用信息平台，整合税务、社保、市场监管等数据，破解银企信息不对称问题。此外，加强司法与政策协同，对恶意抽贷、断贷行为设定法律责任，要求地方政府将民营企业融资支持纳入绩效考核。

（三）创新支持

《民营经济促进法》从政策扶持、资源保障、制度激励和权益保护四个维度系统构建了支持民营企业创新的法律框架，核心措施如下：

• 一是创新资源供给。设立国家层面民营企业科技创新专项基金，要求地方政府配套资金支持，明确民营企业参与国家重大科技项目的比例下限（如不低于30%）。强制开放国有科研机构的大型仪器设备、实验平台和数据资源，民营企业可享受与国企同等的低成本使用权限，由此实现民营企业与国企的技术基础设施共享。
• 二是给予税收与金融激励。将科技型民营企业的研发费用加计扣除比例提高至120%（制造业企业可达150%），简化申报流程，由此强化民营企业研发加计扣除。创新金融工具，推行"科技创新券"制度，民营企业可用创新成果质押获取低息贷款，试点"贷款风险补偿+知识产权证券化"联动机制。
• 三是人才保障机制。促进人才流动便利化，允许科研院所人员到民营企业兼职取酬，保留原单位职称评定资格，民营企业引进高层次人才享受与国企同等的落户、子女教育政策。通过股权激励合法化的方式，明确民营企业实施员工持股、期权激励的法律效力，对技术入股所得实行递延纳税。
• 四是知识产权保护。建立快速确权维权机制，建立民营企业专利申请优先审查通道（压缩至3个月内），设立知识产权巡回法庭，对恶意侵权实施惩罚性赔偿（最高5倍损失额）。以法律规范构建成果转化收益保障，规定财政资助科技项目产生的知识产权由民营企业主导转化的，收益分配比例不低于70%。
• 五是创新生态优化。对于政府采购项目，要求政府部门年度采购预算中预留30%份额面向民营科技企业的首台（套）产品。另外，加强平台载体建设，支持民营企业牵头组建创新联合体，赋予其国家级产业创新中心、制造业创新中心的申报资格。
• 六是构建容错免责机制，对国有资本参与民营企业创新投资的，明确因技术路线失败导致的决策失误可豁免追责；民营企业创新项目用地可实行弹性年期出让。

《民营经济促进法》以法律形式固化民营企业创新主体的平等地位，通过"资源开放+权益保障+风险共担"的组合政策，破解以往创新资源向国企倾斜、民企维权成本高的结构性难题，形成全生命周期创新支持体系。

《民营经济促进法》的实施保障机制通过制度约束、监督问责、配套协同、社会参与四个层面构建闭环体系，确保法律落地见效。以下是具体保障措施。

（一）刚性制度约束

一是在政策合法性审查方面，建立涉企政策公平竞争审查强制程序，各级政府在出台产业规划、金融扶持、土地配置等政策前，必须经由司法部门严格审查，确保政策内容不违反民营经济平等保护条款，任何存在歧视性条款的政策一律不得施行。

二是在法律冲突清理方面，构建常态化法规清理机制，定期对与《民营经济促进法》精神相悖的行政法规、地方性法规进行全面梳理。重点针对设定国企优先权的招标规则等歧视性条款，要求在2025年前完成集中废止工作，为民营企业营造统一、公平的法律环境。

（二）多层次监督问责

一是推行党政考核挂钩机制，将民营经济保护成效深度嵌入地方政府高质量发展考核指标体系，对融资支持力度、市场准入开放度等关键数据实施季度通报与排名。对连续排名后三位的省份，由国务院进行约谈，强化地方政府保护民营经济的责任意识。

二是强化司法监督机制，由最高人民法院制定并发布民营企业案件审判指引，明确禁止地方法院以“维护地方经济”为借口偏袒国有企业；检察机关有权对涉及民营企业的歧视性行政行为提起行政公益诉讼，切实维护民营企业合法权益。

三是建立问责清单制度，制定涵盖18类禁止性行为的问责清单，包括强制民企接受担保公司捆绑收费等典型违规行为。一旦公职人员出现违规，将实施终身追责，并对典型案例进行全国通报，形成强大的警示震慑效应。

（三）配套体系协同

一是建设融资监测平台，由中国人民银行牵头搭建民营企业信贷实时监测系统，对各银行的民企贷款占比、利率水平等关键指标进行动态追踪。对连续六个月未达标的金融机构，将限制其再贷款资格，推动金融机构加大对民营企业的支持力度。

二是创新容错备案制度，设立民营企业创新容错机制，民营企业因技术研发产生的环保、安全等轻微违规行为，可向工信部门申请 “创新试错备案”，在排除重大安全事故的前提下，免予行政处罚，为民营企业创新发展营造宽松环境。

（四）社会化参与机制

一是开通企业投诉直通车，在国家政务服务平台开设“民企维权24小时响应”窗口，对民营企业投诉实行限时办理制度：投诉案件需在48小时内给出初步回复，15日内完成办结，并将处理结果向社会公开，确保投诉处理透明高效。

二是确立第三方评估制度，委托全国工商联、专业独立智库每年发布《民营经济法治环境指数报告》，对各省市的法治环境进行科学评估与排名。评估结果将作为中央财政转移支付调整的重要参考依据，倒逼地方政府优化民营经济发展法治环境。

三是鼓励企业家参与立法，在涉及民营经济的行政法规修订过程中，应召开企业家听证会。若反对意见超过三分之一，相关条款需重新进行论证，充分保障民营企业在立法过程中的话语权。

《民营经济促进法》通过法治化手段保障民营企业公平参与市场竞争所体现的“竞争中性”（Competitive Neutrality）原则，是我国经济体制改革和市场化进程中的一项战略性制度安排，其意义不仅限于保障民营企业公平竞争权，更是推动经济高质量发展、优化资源配置和增强国际竞争力的关键举措。这一原则要求政府在市场活动中对各类所有制企业一视同仁，避免因所有制差异导致竞争不公平。以下从经济、社会、法治和国际竞争四个维度分析其战略意义。

从经济的维度看，“竞争中性”原则破除所有制壁垒，释放民营经济潜力，从而激活市场活力，推动我国经济高质量发展。通过消除对民营企业的行业准入限制、融资成本差异等隐性歧视现象，推动资本、人才、技术等生产要素向效率更高的民企流动，提升社会全要素生产率（TFP）。除此之外，还可以倒逼国有企业改革，优化经济结构。国企在竞争中失去“特殊保护”后，需通过混合所有制改革、剥离非核心业务等市场化改革提升效率，避免资源错配。

从社会的维度看，“竞争中性”原则的落实可以促进就业公平与社会稳定。如前所述，民企是吸纳就业的主力军，竞争中性原则通过扶持中小微企业成长，创造出数字经济、服务业等领域更多高质量就业岗位，缓解青年失业问题。此外，“竞争中性”原则的落实可以更好地明确政府与市场边界，减少因所有制歧视导致的权力寻租，铲除某些国企垄断行业“关系型交易”所依赖的土壤，增强公众对市场规则的信任。更大程度地减少寻租腐败，维护社会公平。

从法治维度看，“竞争中性”原则对完善社会主义市场经济制度，固化改革成果，构建长效法治机制意义深远。将“竞争中性”从2019年《政府工作报告》首次提出的政策倡导上升为法律原则，避免因政策波动导致民企预期不稳，体现出“法治是最好的营商环境”价值取向。以此为基础，可以更好地衔接国际规则，对接CPTPP、RCEP等高标准经贸体系，减少经贸摩擦，助力中国企业“走出去”。例如，欧盟曾以“补贴不透明”为由对中国光伏、钢铁行业发起反倾销调查，竞争中性立法可降低此类风险。

从提升我国经济国际竞争力的维度看，“竞争中性”原则以法律规范的形式体现可以增强我国企业全球经济话语权，更好地应对“去风险”挑战，吸引外资与技术。国际投资者将竞争中性视为市场开放度的核心指标。通过立法明确规则，可打消外资对“中国制度不确定性”的顾虑，稳定全球产业链在我国的链接。例如，特斯拉、巴斯夫等企业在华投资扩大。此外，我国主动推行竞争中性，可打破西方“中国国家资本主义”的叙事陷阱，在WTO改革、数字贸易规则谈判等全球经济治理中争取更大话语权，提升我国企业的国际竞争力，进一步提升我国经济的国际化进程。

脚注：

[1] 国家发展改革委 “新时代新征程民营经济发展前景广阔大有可为”，人民日报 2025年04月25日 09:26 北京

（来源：金杜研究院，作者：欧阳振远）