专刊：经济合作与发展组织《产业部门中的政府支持》报告
本期导读：
2023年4月7日，经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）发布研究报告——《产业部门中的政府支持》，分析了产业补贴的影响和给多边贸易体制带来的挑战、获取产业补贴信息存在的困难、产业补贴的实施情况与影响、跟踪和规范产业补贴的路径。本期特设专刊，介绍该报告内容。报告得出如下结论：
1.需改革贸易规则以规制扭曲贸易的产业补贴。产业补贴是应对紧急情况和市场失灵的有力政策工具，但它们也可能因其模式和目标不同而扭曲贸易与竞争，当前产业补贴激增对多边贸易体制构成挑战，需改革多边贸易规则，以更好地识别和规制扭曲贸易的产业补贴。
2.获取产业补贴信息存在困难。为指导政府信息披露并推进制定政策的讨论，经合组织制定了支持措施分类的方法。在信息收集方面，政府仅披露部分和有限的补贴信息，而企业存在抽样的代表性、会计方法和实践差异等问题，导致难以充分获取必要的企业信息。只有同时关注补贴接受者和提供者，才能了解产业补贴的全貌。复杂的市场基准也阻碍了补贴透明度的提升，并影响到对产业补贴范围、规模和贸易影响的认定。
3. 需要合理设计补贴以避免贸易扭曲。补贴的作用和影响非常复杂。合理设计的补贴可以促进研发、创新和社会福利，但需避免负面影响，比如对他国企业和全球贸易造成损害。补贴应满足适当的规模、时限、对象、非歧视性和透明度要求。不同补贴的效果因程度和设计而异，研发补贴的设计尤为重要，应考虑其潜在的负面影响与设计的合理性。
4.需共同发挥政府、企业和国际组织作用，跟踪和规范产业补贴。（1）针对信息未有效披露问题，政府需加强履行国际规则下的披露和通报义务，并力求对规则概念和解释达成共识；（2）为应对政府补贴的透明度不足问题，需更新国际会计、审计标准，要求企业将补贴信息披露纳入日常财务报告；（3）经合组织等政府间组织可推动完善国际补贴规则、填补数据空白以及更新和建立补贴数据库以更好追踪产业补贴。
目 录
一、产业补贴的影响与规则挑战
二、获取产业补贴信息存在的困难
三、产业补贴的实施情况与影响
四、如何更好地跟踪和规范产业补贴
一、产业补贴的影响与规则挑战
（一）政府支持的作用与影响
长期以来，政府支持一直是贸易政策的核心问题，在当前的经济、公共卫生和地缘政治背景下，更让它重回贸易议程的首位。当前情势表明，各国政府正在利用补贴来解决短期紧迫需求和长期机遇挑战。早在新冠疫情爆发前，出于国家安全、战略自主和公平竞争的担忧，许多政府出台新的支持措施和贸易壁垒。新冠疫情和相关限制措施使问题雪上加霜，消费者需求随之变化并扰乱了供应链，导致半导体和其他关键零部件短缺。此外，长期的结构性趋势也提升了对政府支持的需求，包括国家主导型经济体国际地位的提高、向实现本世纪中叶温室气体净零排放目标过渡的需要和快速发展数字化的要求等。近期，安全问题随着俄乌冲突再次凸显，促使政府向受供应短缺和价格飙升影响的企业提供紧急援助。
虽然补贴是应对紧急情况和市场失灵的有力政策工具，但也会因其模式和目标的不同而扭曲贸易和竞争。政府支持类似体育中的兴奋剂，某些企业利用政府支持，在竞争中占得先机，不仅破坏公平竞争，更违背各经济体接受正常竞争结果的意愿。政府支持还可能刺激其他国家以牙还牙式报复，损害消费者、纳税人和财力不足国家的利益，最终动摇公众对全球经济的支持和信心。
（二）产业补贴给多边贸易体制带来的挑战
产业补贴的激增给基于规则的多边贸易体制带来挑战，现行规则无法约束不断扩大的支持政策的范围和规模，因此需要改革贸易规则，更好地识别和规制扭曲贸易的产业补贴。
2021年10月22日，七国集团（G7）贸易部长在公报中承诺：“通过适当的工具和手段，加大抵制扭曲市场行为，并就国有企业扭曲市场的产业补贴和扭曲贸易等做法制定更强有力的国际规则。”
2021年11月30日，美国、日本和欧盟贸易部长在三方联合声明中指出，将寻求“应对第三国损害他国工人和企业的非市场政策和做法带来的全球性挑战。”
2021年9月29日，“美欧贸易和技术理事会”（TTC）发表的首次联合声明同样提到的共同目标是防止半导体生产中的“补贴竞赛”，并“分享有关非市场性的扭曲政策和做法的信息”，特别是“扭曲市场的产业补贴，包括国有企业获得或提供的支持以及政府提供的其他支持”。
经合组织《产业部门中的政府支持》第5-6页：https://one.OECD.org/document/TAD/TC(2022)8/FINAL/en/pdf，梁诗琪整理
二、获取产业补贴信息存在的困难
目前，全球有关政府支持的全面的、可比较的数据十分有限，工业部门尤甚。经合组织几十年来一直在估测农业生产者从政府获得的支持。有关渔业和能源部门政府支持的数据已存在多年，后者包括国际能源署、国际货币基金组织（IMF）、国际可再生能源机构和经合组织的数据。但公众对制造业补贴的真实范围和规模却知之甚少。数据匮乏也导致当前缺乏产业补贴对贸易和竞争影响的实证分析。
政府支持形式多样，其中某些更为复杂。例如，农业支持通常采取直接支付和市场价格支持的形式，使国内农产品价格高于国际市场价格以支持国内生产者。渔业补贴最常见的形式为对燃料等成本的支持，发展中国家和新兴经济体通过化石燃料补贴，以低于市场价格向最终用户提供能源。政府对工业生产商的支持通常包括拨款、所得税优惠、低于市场价格向企业出售原材料以及低于市场利率提供的融资。低于市场利率的融资又分为低于市场利率的借贷和低于市场回报率的股权投资。
为了指导政府的披露工作并推进政策制定的讨论，经合组织制定了关于政府支持措施的分类方法，以确定和衡量跨部门的政府支持。该分类方法以政府支持的正式发生率和转移机制为标准。正式发生率是指政府支持的初始目标（即首先向何者提供），例如企业所得、劳动力、知识生成（如研发）等。转移机制则根据产生转移的方式来区分支持措施，例如资金直接转移、税收减免或通过政府贷款担保将风险从私营部门转移到政府。
虽然经合组织的分类目标并没有列出所有可能的支持类型，但相比某些狭义的“补贴”概念，它对政府支持的理解视角更为广泛。此外，它还对大量的政府干预措施，包括某些多维、复杂的干预措施进行了灵活解释和归类。
经合组织有关政府支持措施的分类方法参见下表
在确定政府支持的轮廓后，结合必要数据信息，可以根据经合组织分类方法找到识别和量化支持措施的方法。在数据方面，可以向补贴提供者（即政府）以及补贴接受者（即企业）寻求信息。
（一）政府披露的补贴信息经常是局部和有限的
由于企业的生产和投资决策最终会影响贸易，所以需了解有利于企业的支持措施的数量，从而分析可能的贸易影响。研究的起点是政府作为支持提供者的作用。然而，大多数政府不公开提供支持的政府机构、支持形式、支持对象和支持金额等基本信息，通常仅提供加总信息，导致难以确定特定补贴所导致的贸易影响。
报告指出，需要区分政府官方公布的支持计划和企业实收金额。因为即使有政府公布提供支持的目的，例如公布新的资助计划或新成立的基金，但并未公开目标企业获得补贴金额的信息。比如，中国于2015年发布《中国制造2025》产业计划，并陆续发布相关政策声明，其中，《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》要求加大部分行业的金融支持力度，推动中国成为全球制造业强国。然而，目前尚不清楚有多少公共支出实际用于《中国制造2025》产业计划，以及这些支出是否和如何惠及特定企业。
另外，即使政府在其官方补贴公告中提供了详细信息，要了解企业实际获得的金额也只能通过事后评估。2020年以来，多国宣布了大规模支持国内半导体产业的计划，但官方公布的补贴方案和企业收到资金之间存在延迟。例如，美国国会最近通过了《2022年芯片与科学法案》，提供超过520亿美元的投资，加强美国半导体研发和国内生产能力。然而，半导体供应链最终在何阶段、由何公司、以何种方式受益尚不清楚。基于贸易方面的考虑，美国政府并没有透露太多信息。2022年2月，欧盟也宣布将根据《欧洲芯片法案》，动员超430亿欧元的公共和私人投资，但目前也不清楚总额中有多少将来自欧盟预算、国家预算和私人资金，以及哪些国家和公司将因此受益。
有鉴于此，仅有政策公告还不够，政府需要长期跟踪并公开其实际提供的支持。值得庆幸的是，一些政府机构已经通过公共门户网站开展上述工作，例如，欧盟委员会的国家援助透明度公共搜索数据库（State Aid Transparency Public Search）和美国政府的开支披露网站（USA Spending）支持提供在线信息；大多数经合组织成员也在国家预算中提供了一些按支出项目分类的信息。总体而言，预算信息仍不完整，目前公开的类别只涵盖政府拨款，不包括其他更复杂的支持形式。即使就政府拨款而言，特定拨款计划的支出通常仅显示总数，没有根据公司和部门细分，导致政府向特定行业（例如铝冶炼）或价值链阶段（例如芯片设计与芯片测试和封装）的补助范围仍难确定。
目前仅依靠政府资源无法全面了解政府支持的全球情况。许多政府通常选择性地报告部分措施，原因可能在于：（1）政府缺乏相应的机构能力，无法从不同格式或语言呈现的预算或支出文件中收集信息，包括联邦制国家和地方（如地区、省或市）有权向企业提供支持的地方政府的支持信息。（2）根据政府介入的程度不同，以及各国对政府权限范围和对国有企业的看法不同，不同的准财政机构（指由国家拥有、投资、控制或影响的、向企业提供信息的中介机构）在披露政府支持信息方面存在重大差异。
（二）关于单个企业获得政府支持的情况
由于难以从政府层面收集有关制造业支持的全面而详细的信息，经合组织转而向产业补贴的接受者（即企业）寻求信息。尽管这与经合组织长期以来根据国家数据和预算文件衡量农业、渔业和化石燃料部门的政府支持的做法大相径庭，但也反映出产业补贴一直存在透明度问题。
企业层面的数据通常可以通过上市公司网站查询其年度报告和财务报表获取。企业的其他文件（如可持续性发展报告或企业社会责任报告）也可对有关企业就业、研发支出、能源消耗和政府补助的信息加以补充。就非上市公司（包括大型国企）而言，可以通过公司发布的包含财务报表、相关业务活动和公司所有权结构信息的债券发行说明书获取信息。此外，还可以通过使用其他公共资源，例如欧盟的国家援助透明度公共搜索数据库和美国USA Spending网站，或某些商业数据库（例如Factset、CRU或Wind数据库）以扩充企业层面的数据。
1.收集企业层面信息所面临的挑战
使用企业层面的数据来评估产业补贴具有优势，但也带来了不少挑战。第一个挑战是样本企业是否具有代表性。对企业进行抽样，需确保研究中所包含的企业具有足够的代表性。由于收集和协调不同的语言与会计格式的企业信息耗时耗力，很容易出现抽样企业的数量不足的问题，或忽视了位于财务披露规则较弱的国家或地区企业的情况。但值得庆幸的是，大多数工业部门的集中水平相对较高，可以满足所考查企业的代表性要求。例如，汽车、铝冶炼、航空航天、半导体、造船或太阳能光伏模块等行业分别存在着一些大型企业，产业内前20或30家公司占据全球销售额或装机量的三分之二以上。钢铁和化工等其他行业的集中度虽然相对较低，但重点关注该产业内前40-50家公司并注重取样公司的地域来源多样化或能满足代表性要求。
第二个挑战是会计方法和实践的差异。公司的财务披露通常遵循国际会计准则委员会（IASB）制定的《国际财务报告准则》（IFRS）或财务会计准则委员会（FASB）制定的《公认会计准则》（GAAP）。这两套标准大致相同，仅在处理特定资产类别（如研发）方面或确认特定来源的收入和利润方面存在差异。大多数公司都会固定采用其中一套标准，以确保公司财务报告的一致性。接着应协调不同财务报告的其他差异，在收集数据时，应确保不同企业数据在衡量政府支持方面具有足够可比性。然而，在标准的采用方面也存在着两种例外：（1）在具有较弱会计标准或监管力度的国家或地区上市的公司可能并不遵循国际会计标准；（2）未公开发行债券的非上市公司不会向公众披露其财务状况。此外，有些未上市的大型国有企业也可能选择仅上市一家子公司，因此只提供部分财务账目。这些均导致难以充分获取必要的企业信息，因此妨碍了对政府支持的衡量。
2. 收集企业层面的信息所具有的优势
收集企业层面的信息存在以下优势：第一，监管处罚促使企业报告准确信息和披露必要背景，使投资者了解企业全面的收入状况。第二，同时关注补贴的提供者（政府）和接受者（企业）双方，有助于发现在各级政府可能存在的补贴。这尤其体现在联邦制国家，因为州、省甚至市政府均可能在中央政府提供支持的基础上或代替中央政府给予企业巨大支持，如果分析仅着眼于提供者的支持，这将意味着每个国家的各级政府都可以获得按部门分列的详细产业补贴预算信息。此外，发现大量支持措施是以国有企业（例如国有银行、政府指导基金和国有公用事业公司）作为中介提供的事实，更说明有必要同时关注补贴接受者和提供者，才能全面了解补贴的详细情况。
（三）难以选定市场基准价格使提高补贴透明度的努力复杂化
除了拨款这种易被识别的政府支持外，辨识更复杂的政府支持需要与市场基准进行比较，以评估政府是否以及在多大程度上补贴企业。例如，税收优惠需基于对“正常”税收的判断来评估；低于市场利率的借贷需根据借款人的特定财务状况所对应的信贷市场通常采用的交易条件进行评估；低于市场回报率的股权投资需判断私人投资者是否愿意收购或持有政府所投资企业的股权。选择统一且合适的市场基准以保持可比性是一项重要而艰巨的事情，这也增加了提高政府支持透明度的难度。
1.确定税收优惠的市场基准存在的困难
在税收优惠的情况下，识别与衡量政府支持需要将优惠税率与“正常”税收的基准税率进行比较。这需要仔细考虑特定税收管辖区的基准税率（如法定所得税率）和税基范围（如公司的应税所得）。对于实施统一（或一刀切）企业所得税率的经济体而言，确定基准税率相对简单，因为该税率适用于在该司法管辖区内所有公司。例如，瑞典和中国的企业所得税税率分别为20.6%和25%。若偏离了上述基准税率，则表明存在税收抵免或特定支出免税形式的税收优惠。然而，在考虑不构成政府支持的税收损失结转和特定年份可能降低公司有效税率的税法规定时，要特别小心。
由于不同国家税率不同，很难对其税收减免优惠政策进行比较。例如，在其他条件相同的情况下，高税率国家通报的支持金额通常大于低税率国家，根据不同税率计算出的抵免税额随之不同。这要求我们在解释这些数据时需十分谨慎。
2. 确定低于市场利率的借贷的市场基准存在的困难
确定低于市场利率的借贷的基准利率则更为复杂。低于市场利率的借贷是指由国有银行或其他与政府相关的金融机构提供在合同条款层面比市场条件更优惠的债务融资。就低于市场利率的借贷的基准利率的影响因素而言，一方面，据经合组织统计，贷款交易的基准利率受下列因素影响逐步增加：一是无风险基准利率；二是反映借款人信用风险的利差；三是借款人在没有政府担保情况下承担的额外利差。这也是商业贷款机构常用的既定财务原则。另一方面，市场基准利率的准确性随着贷款的具体交易特征的完善而提高，交易的具体信息越充分，越有利于评估该交易利率是否符合市场原则。因此，在缺乏贷款交易具体条款和条件时，需要通过假设交易环节来进行评估，但这也可能存在误报或漏报低于市场利率借贷的风险。因此，在评估时，需要采取更谨慎和保守的计算方法，才可能使构建出的基准充分反映市场状况和贷款交易的特殊性。
由于缺乏直接而国际公认、可用于计算低于市场利率的方法，不同政府可能就既定贷款的条件是否符合市场条件存在争议，进而不披露相关交易，这也阻碍了以这种形式提供的政府支持的真实数据的透明度。
3. 确定低于市场回报率的股权投资市场基准存在的困难
在低于市场回报率的股权投资情况下，对适当市场基准的评估会更复杂。低于市场回报率的股权投资是指，当政府收购或持有私人投资者认为无继续投资价值的公司股份时，将出现政府投资的股本回报率低于市场回报率等情况。在确定市场基准时，应区分以下三种情况：（1）如果政府投资的公司股票是公开交易的，那么原则上该股价可以作为一种指标，政府支付的超过市场股价的部分都可被视为利益。（2）如果政府投资的公司未上市，则应考虑以下问题：第一，私人投资者是否会进行投资。第二，私人投资者对这项投资的预期回报水平。第三，投资者获得预期回报的可接受时限。（3）除政府直接投资以外，若有企业持续投资于资产长期无法获得可接受回报的公司时，政府对前者企业的股权投资也将间接构成对公司的支持。在这种情况下，确定可接受回报率的难度更大，并需进行更多的条件假设。例如，经合组织在过往的研究中选择使用两组基准来确定预期回报率并计算出高、低估值，一组是基于资本资产定价模型（CAPM）计算出的必要收益率，另一组是基于被考察产业的年平均回报率。
综上，无论是税收优惠、低于市场利率的借贷还是低于市场价回报率的股权投资，市场基准都是衡量政府支持的关键因素。反过来，将政府支持进行量化对于各经济体产业补贴的范围和规模的透明度至关重要。即便如此，选择或构建适当的市场基准需要经过多重假设和复杂决策。因此，现有研究方法在不同的政府支持措施方面具有不同的精确度，但政府之间的进一步研究和讨论有助于完善上述方法。
经合组织《产业部门中的政府支持》第8-16页：https://one.OECD.org/document/TAD/TC(2022)8/FINAL/en/pdf，梁诗琪整理
三、产业补贴的实施情况与影响
（一）经合组织的主要发现
1.政府支持不同产业部门的原因
不同产业部门常吸引不同类型的政府支持，这反映了它们的特征和业务基础的差异。例如，在铝价值链中，铝冶炼厂吸引了相对较多的以低于市场利率的借贷和低于市场价格的能源投入为主的政府支持。这是因为铝冶炼是一项资本密集型活动，需要大量电力，并且主要公司资产负债率都相对较高。与之相比，半导体产业的政府支持主要采取拨款和税收优惠的支持形式，其既考虑到了该产业研发密集的特征，也体现了政府为鼓励建设新的半导体制造工厂而采取的投资激励措施。半导体公司与铝业公司在资本结构上也存在差异，其中，半导体公司更倾向于依赖股权融资，因此其债务与资产负债率普遍较低。重工业产业通常比技术导向型产业更依赖于债务融资，这导致重工业产业中低于市场利率的借贷更普遍，而技术导向型产业中低于市场回报率的股权更为常见。
更具体地看13个产业部门在政府拨款和低于市场利率的借贷情况，可以发现，重工业产业和生产可再生能源设备的部门相对于其他产业吸引了更多的政府支持，尤其是铝、水泥和太阳能光伏板的生产产业。此外，在金属（钢铁和铝）和玻璃陶瓷产业中，低于市场利率的借贷的政府支持贡献相对较大，而在铁路车辆方面则以政府拨款为主。
各国对重工业和再生能源设备补贴情况参见下表：
2. 税收优惠在不同产业部门的差异
虽然不同国家和部门之间的税收优惠的直接可比度不高，但经合组织数据显示，在半导体、通信网络设备以及太阳能光伏板的生产方面，各国政府给予的税收优惠普遍较大。部分原因在于这些行业的公司需要进行大量的研发投资，且他们能够通过税收抵免或其他研发税收优惠大幅减少其税务负担。另外，某些国家还为科技公司提供较长的免税期，例如新加坡；或者制定专门适用于特定半导体生产的特殊税收制度，例如中国。此外，铁路车辆产业的所得税优惠也比较大，其主要制造商受益于投资激励措施和其他优惠税收制度。相比之下，重工业部门从政府处获益相对较少，特别是水泥、化工、造船和钢铁产业。
3.政府投资对公司股权收益率的影响
低于市场回报率的股权投资主要出现在高科技产业，如半导体、航空航天与国防工业。根据经合组织对10个产业中的国有股权占比25%以上公司的股本回报率的估算，结果表明，几乎所有政府投资的半导体公司和大多数航空航天与国防工业的公司股本回报率都低于市场水平，具体情况参见下表：
4.不同地区的政府支持存在明显差异
通过进一步观察政府支持的地域分布可以发现：跨国企业有时可以从其经营所在地的不同国家获得大量支持，但未必能从其本国获得大量支持。这体现了政府为吸引外资而采取的投资激励措施，包括拨款、税收优惠、能源补贴等。例如，某些总部设在经合组织成员国的公司通过其位于阿根廷、埃及、南非和海湾合作委员会（GCC）成员国的子公司间接受益于能源补贴。
在联邦制国家（如澳大利亚、巴西和美国），以及名义上是中央集权，但其省、市政府在政策实施方面发挥重要作用的国家，地方政府在补充或替代中央政府提供支持方面发挥着关键作用。例如，中国的中央政府与地方政府均拥有认定“高新技术企业”的权限，获该认证的企业有权享有较低的所得税率和一系列其他福利。此外，中国国有银行的地方分支机构也在以优惠利率向公司提供贷款方面发挥着重要作用。
此外，尽管公司可以从其经营所在地的不同国家获得政府支持，但来自中国的企业要比分析所涵盖的来自其他国家的企业总体上获得更多的政府支持。经合组织研究显示，中国企业获得的政府拨款、低于市场利率的借贷和税收优惠占其年收入的比例均高于其他国家的对应水平。例如，在税收优惠方面，2005-2019年期间中国企业所获税收优惠占其年收入的比例为0.75%，而总部设在经合组织其他成员国的企业的相应占比为0.32%，总部设在印度的公司的对应比例为0.28%，总部设在其他国家的企业的占比为0.47%。在低于市场回报率的股权投资方面，中国企业中绝大多数低于市场回报率的股权投资集中在半导体领域，并与总部设在经合组织其他国家的航空航天与国防工业企业并列全球榜首。
各国企业获得不成比例的政府支持情况参见下表：
一般来说，应当充分考虑所有的政府支持形式，因为不同国家可能会采用不同的方式来帮助当地生产者。GCC成员国和中国在这方面提供了对比鲜明的例子。如上所述，相对于经合组织分析中覆盖的其他国家，中国倾向于向企业提供更多的政府拨款、税收优惠和低于市场利率的融资。相比之下，GCC成员国没有大量使用这些支持手段。但在GCC成员国经营的一些能源密集型企业从大量低于市场价格的能源投入中受益，这在这些企业提供的创纪录的高营业利润率中可以看出。这表明仅考虑一种政府支持类型可能会误判市场扭曲的总体规模和范围。
5.政府支持对国内企业的影响
总部设在中国的企业总体获得相对较多的政府支持，部分原因在于政府投资和国有企业在中国经济中的主导地位。GCC（海合会）成员国企业获得政府支持的原因也大抵如此。经合组织研究表明，政府持股比例超过25％的企业通常会获得更多的政府拨款和低息借款，尤其是在持股比例位于25％到50％之间的企业。虽然差别不是很明显，但税收优惠方面也有相似趋势。其他证据还表明，国有企业相比于私营企业获得更多的低于市场价格的能源投入形式的支持。
遗憾的是，现有的数据来源和工具并不能量化所有为国内企业提供支持的政府干预措施，如歧视性的政府采购措施。铁路车辆行业就是如此，该行业的一些重要市场仍然不对外国企业开放。而上述各种形式的政府支持措施可能会加剧这一问题，例如通过人为压低价格，使受补贴的公司能够在国内外市场出价低于竞争对手，从而获得竞争优势。其他扭曲全球竞争环境的政府干预措施包括政府选择性地执行竞争政策以支持本地企业，以及将强制技术转让作为进入受保护市场的交换条件。虽然很难对政府这些间接支持的措施进行量化，但讨论补贴时不应忽略上述因素。
（二）补贴在全球价值链中的复杂影响
由于对产业补贴的量化的研究起步较晚，研究数据较少，且因果关系确立较难，评估政府产业补贴对贸易和竞争的影响的实证工作寥寥可数。关于产业补贴如何影响全球贸易仍有许多未知数。
分析政府支持对贸易影响的第一个困难在于，补贴不一定直接影响竞争对手，而是可能通过全球价格渠道造成间接影响。例如，一个大国的补贴性贷款措施将会鼓励国内工业产能扩张，反过来会对全球产出价格和利润造成下行压力。面对利润下降或直接亏损，没有政府支持的生产商可能会选择退出该行业，而低于市场利率的借款则使受补贴的生产商能够继续亏损经营，直到全球产能调整至满足新的市场需求。在这种情况下，受补贴企业由于政府支持得以继续经营，调整成本由未受补贴的竞争对手承担。这种情况同样发生在不参与出口竞争的企业之间。
有证据支持的观点认为，某些形式的产业补贴鼓励了对产能的额外投资，从而对价格施加了下行压力。经合组织研究发现，企业获得的低于市场利率的借款金额与其对生产设施和设备等固定资产的投资呈现显著正相关。另外，钢铁制造、铝冶炼和太阳能光伏组件制造领域的产能增加也与这些行业的产出价格的显著下降相对应。虽然计量经济学分析只能确定相关性而非因果关系，但它的发现与其他情境下相关研究的结果是一致的，即政府支持对资本投资或企业规模有积极影响。
此外，政府支持也与较低的企业生产率相关，因为它阻止了效率最低的生产者的退出。对于个体企业来说，因果关系也可能是双向的，例如，政府支持可能会造成企业放松预算限制，鼓励管理层的自满情绪，从而导致企业的生产率下降。或者，政府选择向生产力自始较低的公司提供更多的支持（如政府援助计划），因此也可以认为是企业的低生产率“招致了”政府支持。无论如何，在政府资助下的“僵尸企业”违背了竞争规则。这也体现了不合理的补贴不仅会损害国际贸易伙伴，而且可能会影响国内的生产业绩。
分析产业补贴的贸易影响的第二个困难在于确定供应链对补贴影响的扩散作用。例如，根据市场的竞争程度，上游的支持措施可能会通过输入渠道向下游提供重要支持。下游的补贴也可能会增加上游供应商的销售量和利润。因此，除了支持措施的直接受益者之外，其他市场和国家也可能存在补贴的多个潜在受益者。
此外，边境限制是补贴的贸易影响分析的额外考虑因素。边境措施与其他政策工具的结合可以扩大或削弱政府支持的影响。例如，对上游产品同时采取生产补贴和出口限制措施，可以降低下游产品的投入价格，从而使下游产品的国内市场价格低于国际市场水平，使国内生产商在国际竞争中占据成本优势。
（三）有些补贴十分必要但需谨慎设计
并非所有补贴都是有害的，有些补贴在纠正市场失灵和改善社会福利方面发挥了重要作用。补贴具有其合理经济性，包括但不限于以下方面：（1）有利于企业充分利用研发投资资金，这反过来能促进社会增加研发投入；（2）为创新型中小企业提供其发展和投资所需资金，帮助其进入资本市场；（3）为新的清洁技术的推广使用提供支持；（4）作为社会再分配的方式之一，有利于纠正收入不平等现象；（5）危机和紧急情况时也要求政府进行干预，以阻止货币流动性紧缩、企业大规模破产或关键商品短缺等现象发生。
补贴计划需要进行合理设计，否则会对全球贸易和国家福利产生持久的负面后果。例如，在某些情形下，补贴虽在国内发挥有益作用，但却对其他国家的企业造成了损害，或给他国乃至全球造成经济调整压力。当前各国产业政策的实证文献往往侧重于解决国内政策的有效性问题，很少考虑到跨境溢出效应。然而，工业供应链的一体化和复杂性意味着一个国家的补贴可能会影响其他国家。补贴的国际影响是积极还是消极的，在一定程度上将取决于补贴的设计。基于经合组织过往研究，一项合理的政府支持措施至少需要满足以下条件：（1）规模上，与其所要解决的问题的规模相称；（2）时间上，措施具有时限性；（3）对象上，针对最需要的群体，以减少非预期后果；（4）非歧视性，不以本地成分或母公司国籍为由进行歧视；（5）透明度要求，即政府应当公布相关信息。
不同程度和设计的补贴意味着不同的实际效果。例如，就给予私人企业的研发补贴而言，基于不同的设计，有的研发补贴可能会导致资金挪用，如企业将资金转而用于投资实物资本；有的研发补贴将会进一步巩固大型现有企业在高技术产业中的竞争优势。从贸易的角度来看，研发补贴不应被默认为是良性的，当其有可能巩固现有企业的竞争地位，或其对象是本身就会进行大量研发投资的企业时，就应当重新审视相关补贴的设计是否合理。
经合组织《产业部门中的政府支持》第16-28页：https://one.OECD.org/document/TAD/TC(2022)8/FINAL/en/pdf，吴婕整理
四、如何更好地跟踪和规范产业补贴
了解政府支持的范围和规模及其可能造成的市场扭曲情况对后续的政策讨论和多边贸易规则修订极为重要。提高透明度是第一要求，需要政府、相关机构和个人的参与。虽然各利益关系方可能存在与政府沟通的意愿不强或者识别政府支持的能力不足的情况，但彼此间协同合作有利于填补政府支持的相关信息。
（一）政府提高补贴透明度面临的问题与解决路径
政府工业补贴政策透明度的长期缺乏对世界贸易体系构成严峻挑战。政府披露的信息量取决于其报告补贴的意愿和能力，以及其对什么是政府支持行为的认定。尽管WTO《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）第25条已要求WTO成员向补贴与反补贴措施委员会（SCM）主动通报补贴信息，但透明度不足仍是目前存在的系统性问题。自1995年来，成员方遵守通知义务的整体情况不佳，如SCM委员会主席于2021年在委员会会议上指出，截至2021年6月30日，164个成员中的109个成员尚未提交其2021年的补贴通报；78个成员尚未提交其2019年补贴通报；67个成员尚未提交其2017年补贴通报。
加强各成员对ASCM所规定的通报补贴义务的遵守是解决透明度不足问题的路径之一。许多WTO成员已提交促使ASCM下的通报补贴义务更严格的提案。为履行上述义务，成员方应设法努力克服其政府关于因担忧其所通报信息将被其它贸易成员在随后的贸易救济调查或者多边贸易争端中使用，故而不愿通报的问题。此外，考虑到部分WTO成员（尤其是发展中国家和最不发达国家）缺乏认定与通报补贴所需的机构能力、财政支持和人力资源，应在更严格的通报规则中添加技术援助条款，以帮助上述世贸组织成员更好地履行。
但是，即便所有WTO成员都遵守通报义务，因成员间可能对ASCM下“补贴”一词的内涵存在不同理解，因此只会通报其认定为专向性补贴的内容。更遗憾的是，ASCM规则有时可能无法解决现有各种类型的政府支持。
1.关于“补贴”概念的不同看法
ASCM中关于“补贴”的定义是多边商定的结果，不妨碍各成员对该框架下“补贴”的实际内涵持不同理解。例如，对于一实体是否为ASCM第1.1(a)(1)条所指的“公共机构”，以及某项财政资助是否属于第1.1(b)条中的“授予利益”，各成员间存在分歧。
例如，对于“授予利益”的理解，需要对除政府直接拨款外的其它“财政资助”形式进行辨析，例如政府提供贷款或政府购买股份，以及政府向企业提供商品或服务。需要比较有政府参与时和在市场条件下，企业获取商品的价格及交易条件的差异。由此必然涉及到对相应的市场价格、贷款利率和投资市场回报率等市场基准的确认。
市场基准的确认存在以下困难：（1）在确定市场基准的过程中，假设是不可避免的。例如，近乎不可能找到与国有银行提供的贷款的条款和条件（如规模、期限、货币等）相同的市场贷款，因此需要假设该情况下适当的市场贷款条件。（2）若政府干预严重扭曲了相关市场，如国家在贷款市场中占主导地位时，该地区将不存在基于市场条件的贷款。（3）若国家主导参与该地区商品或服务的提供，也会阻碍形成相关商品或服务的市场价格。例如，有些国家在境内某些辖区向工业生产商提供低于成本价或其他辖区市场价的电力或天然气。因此，除制定更严格的透明度规则外，改善全球补贴通报情况还需各成员采用一致方法确定适当的市场基准。
2. 现有贸易规则并未涵盖所有形式的政府支持
现有WTO补贴规则是否涵盖政府通过国有企业提供的支持是另一大问题。ASCM的适用前提是该项财政补贴系由政府或“公共机构”提供，WTO上诉机构将“公共机构”的含义解释为“拥有、行使或被授予政府权力的实体”，这引发了广泛质疑。此种解释很明显地忽略了国家通过国有控股企业和国家实际控制企业对公司提供的支持。因此有必要重新界定ASCM中“公共机构”的范围。
除了当政府支持的对象明确限定于某些企业时该措施在法律上的专向性易于确定之外，对补贴专向性的证明比较困难。例如，在国有银行或国有资金据以提供政府支持的立法不具体、不透明或根本缺失时，很难证明该低于市场利率的融资具有专向性。在国有能源企业向在当地运营的所有工业企业以低于市场的价格提供电力和天然气时，很难证明这存在事实上的专向性。
3.提高政府支持措施透明度的路径
ASCM第25.10条规定的反向通报机制是提高政府支持措施透明度的途径之一。但诉诸该机制的成本太高，要求政府投入大量资源以提高机构内部研究能力。政府可以利用另一现有的WTO工具，即请求SCM委员会发起关于提高政府支持透明度的议程项目，成员方可借此平台交流相关信息。
就提高政府支持透明度方面的努力，国际层面上已有相关实践，例如，美、日、欧贸易部长已举行三方会谈，旨在提出新的实质性和程序性补贴规则，以更好地约束扭曲贸易的政府支持行为。除了建议重新界定“公共机构”的内涵外，三方声明还建议扩大ASCM中禁止性补贴的范围，以及加入对具有严重有害影响的补贴进行举证责任倒置的规则等。尽管上述建议目前仅在诸边层面展开，但其目标旨在多边层面加强WTO补贴规则。此外，一些政府在其优惠贸易协定中制定了关于国有企业的规则。《跨太平洋伙伴关系全面与进步协定》（CPTPP）、《欧盟与日本经济伙伴关系协定》《美国与墨西哥和加拿大协定》（USMCA）均对国有企业作出了具体规定，涵盖透明度、非商业援助、商业考虑和非歧视原则等方面。上述协定虽只适用于缔约方的国有企业，但其为多边层面上约束通过国有企业提供政府支持的行为提供了可能路径。
除进行国际倡议外，各国政府还可在国内层面采取行动。首先，政府可创建一个公共在线数据库，列出国家所有的支持措施及其对应的受益方信息，如欧盟和美国在联邦层面运营的在线数据库。其次，政府还可公布更为详细的政府投资信息，包括通过国家财富基金、政府指导基金或国有企业等进行间接投资的信息，以及未上市的国有企业的信息，如企业经审计的财务信息。最后，竞争监管机构可与贸易部门加强合作，以帮助提高支持的透明度。
此外，由于缺乏统一有效的多边通报规则，各方政府对透明度、问责制和良好治理的标准的理解和落实难以保持稳定和一致。例如，透明度较高的政府可能担心其公开的信息将受到特别关注，而透明度较低的国家和地区则继续逃避审查。因此，各国在国际和国内层面应采取协调行动，尽可能减少搭便车现象，并以最大限度使各方在全球公平贸易环境中受获益。政府在向公众披露其支持信息时，应强化问责监督机制，包括引入第三方独立机构以评估该支持措施是否构成对纳税人资金的良好利用。
（二）企业在提高补贴信息透明度方面可采取的措施
企业作为补贴受益方，也可为填补政府支持方面的数据缺口助力。国际会计和审计标准可以增加一项内容，即将补贴信息披露纳入公司日常财务报告，这将有利于减少透明度较高的公司将面临更多处罚的担忧。会计准则的制定机构可在提高信息公开方面作出独立于政府的努力。例如，假设国家A不愿披露任何关于补贴政策的信息，而总部设在A国的公司若想进入透明度更高的B国的资本市场，它将需遵循B国的审计和会计标准，这将间接提高A国提供给A国所在地公司的补贴的信息透明度。
许多公司能够做到将其从政府处获得的拨款进行披露，较少公司披露了在其经营的不同地区获得的所得税优惠信息。公司可以努力增加对其它信息的披露，如从政府有关实体（如国有企业）获得的贷款或投资的信息，或者政府有关实体以补贴性的、低于市场的价格向公司出售原材料的信息。尽管可能有公司认为此举或将导致违反商业秘密，但也有作为利益接收方的国有企业进行此类披露的先例。
国际财务报告准则（IFRS）和美国通用会计准则（US GAAP）有助于确保企业报告信息的格式一致。IFRS中的IAS 20条款已经要求公司披露政府支持，然而迄今为止遵守程度不高。2021年11月，美国财务会计准则委员会（FASB）就企业披露政府支持发布了新的会计准则。如得到有效遵守，补贴透明度将显著提高。
但除此之外，会计准则也存在局限性。首先，目前的会计准则（包括IFRS和GAAP）不适用于更复杂的政府支持形式，如政府贷款担保。若将所有形式的政府支持纳入到具体的披露准则中，则需要发展出一套跨国协调的方法来识别和计算，但目前尚不存在该方法。其次，会计标准不能适用于所有公司。一些公司会选在会计准则标准较低或根本不执行会计准则的地区上市。其它一些未上市的公司则可能既没有发行债券招股说明书，也不向公众披露其财务状况，如大型国有企业、家族企业或私募股权公司。有些大型的非上市国有企业会选择只上市一个子公司，因而所披露的信息不能涵盖其接受资助的全部范围。在这种模式下，会计和审计准则也难以追踪国家干预情况。
鉴于此，政府应在鼓励企业更多披露其获得的支持方面发挥补充作用。例如，意大利在2017年公布了一项立法，要求所有接受“以现金或实物形式提供的非互惠的、无偿的或具补偿性质的拨款、津贴、优势、捐赠或援助”的公司将其上一年度从主管当局处获得的实际金额列在财务报表或任何合并报表的补充附注中。如果其所收总金额（包括来自各种公共实体的金额）大于或等于10,000欧元，则该公司的信息披露具有强制性，否则将接受相关处罚。这说明，政府可以通过切实的单方面举措（如责令公司披露更多信息）在提高补贴透明度方面达成实效。
（三）为提高补贴信息透明度经合组织可开展的工作
除了政府和企业方，经合组织等政府间组织也可作为信息交换、促进良好实践和提供政策建议的平台，在完善补贴的国际规则和法律承诺方面发挥良好作用。IMF、经合组织、世界银行和WTO已承诺在完善和分析补贴数据、促进和支持通过国际合作以解决补贴问题的对话方面进行共同努力。各个组织应充分发挥自身优势和能力，为实现促进全球贸易公平竞争环境的共同目标做出贡献。
并非所有补贴都是有害的，有些补贴在纠正市场失灵和改善社会福利方面发挥了重要作用。补贴具有其合理经济性，包括但不限于以下方面：（1）有利于企业充分利用研发投资资金，这反过来能促进社会增加研发投入；（2）为创新型中小企业提供其发展和投资所需资金，帮助其进入资本市场；（3）为新的清洁技术的推广使用提供支持；（4）作为社会再分配的方式之一，有利于纠正收入不平等现象；（5）危机和紧急情况时也要求政府进行干预，以阻止货币流动性紧缩、企业大规模破产或关键商品短缺等现象发生。
经合组织在提高政府支持透明度和识别政府支持方面进行了重要努力。通过贸易委员会的工作，经合组织帮助公众提升对政府支持的了解，并且还将继续填补有关工业补贴的范围和规模方面的数据缺漏。另外，经合组织还能借鉴其在农业和渔业部门评估政府支持方面的长期经验。尽管如此，经合组织在分析产业补贴的影响方面仍需付出更多努力。因数据相对匮乏，对产业补贴的影响的定量分析目前仍处于起步阶段。从贸易角度看，该分析有助于识别对贸易极具危害的措施类型，从而把握贸易谈判的重点。此外，该分析还可识别某些对国内生产力和社会福利具有削弱效果的补贴方式，从而促进国内改革。
经合组织的下一步计划是更新和增加其收集到的企业层面的政府支持数据，并筹建名为“制造业集团和工业企业”（“MAGIC”）的数据库，以支持跨时间、跨部门、跨地域和跨政策工具地跟踪和监测政府支持措施。经合组织此前关于低于市场利率融资的研究形成了2005年至2019年大型工业集团所获政府支持的年度评估报告，包括拨款、所得税优惠、低于市场利率借贷和低于市场回报率的投资这四种措施，涵盖了13个产业部门（即航空航天和国防、铝、汽车、水泥、化学品、玻璃和陶瓷、铁路车辆、半导体、造船、太阳能光伏板、钢铁、电信网络设备和风力涡轮机），涉及300多家大型企业及其子公司。经合组织迄今收集的数据已超出了某项特定研究的范畴，合理利用上述数据有助于经合组织及其成员更一致、全面地跟踪全球工业补贴情况。
经合组织《产业部门中的政府支持》第23-32页：https://one.OECD.org/document/TAD/TC(2022)8/FINAL/en/pdf，阳倩整理
编者按：
当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家在多边层面提出WTO改革建议的同时，在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，并在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，形成规则重构的互补之势。基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态》（曾用名《贸易救济规则动态半月刊》），旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。
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