全国碳排放权交易市场（“全国碳市场”）自2021年启动以来，一直以发电行业为主要覆盖对象。经过三年的运行，市场机制日趋成熟，为进一步扩大覆盖范围奠定了坚实基础。
2024年以来，全国碳市场扩容工作明显加速。生态环境部接连发布了《关于公开征求〈企业温室气体排放核算与报告指南 铝冶炼行业〉〈企业温室气体排放核查技术指南 铝冶炼行业〉意见的通知》《关于公开征求〈企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产〉〈企业温室气体排放核查技术指南 水泥熟料生产〉意见的通知》等多个征求意见稿，进一步释放计划将相关行业纳入全国碳市场的积极信号。
2024年9月9日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》及其编制说明（“《扩容方案》”），明确提出将水泥、钢铁和电解铝三个行业纳入全国碳排放权交易市场。方案包括两个阶段：(1) 2024年-2026年作为启动实施阶段。2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业的首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作；及(2) 2027年后进入深化完善阶段。这个阶段将进一步完成政策法规体系和监督管理机制等。这是继电力行业之后，碳市场覆盖范围拟迎来首次重大扩展。
本文将从扩容行业与发电行业的区别、具体覆盖范围的变化以及数据监管等方面，对这一重要政策转变进行分析。
一、扩容行业与传统发电行业的区别
《扩容方案》在传统的发电行业之后，计划将水泥、钢铁和电解铝三个行业纳入全国碳排放权交易市场，这一举措将标志着全国碳市场从单一的能源生产行业向多元化的制造业领域扩展，同时也为碳市场管理带来了新的挑战和机遇。
尽管新增行业与传统发电行业一样，都属于能源密集型产业，都涉及大量化石燃料的使用，是中国碳排放的主要来源，但是二者仍然存在不同之处。
一方面，与主要使用化石燃料、技术路线相对统一的传统发电行业相比，三个新增制造行业中不同企业可能采用不同的生产工艺，导致排放强度和特征存在较大差异，这种多样性要求碳市场管理者在制定政策和标准时需要更加灵活和细致，以适应不同企业的实际情况。
另一方面，相比于主要面对国内市场的发电行业，新增的三个行业面临更大的国际竞争压力。水泥、钢铁和电解铝都是国际贸易中的重要商品，容易受到国际市场波动和贸易政策的影响。此外，在全球碳定价机制不统一的背景下，这些行业更容易受到国际碳市场规则变动的影响，例如他们都属于欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，“CBAM”）覆盖的行业，这就要求相关制度和政策的制定需要将与国际接轨纳入考量。
除了上述差异，新增扩容行业与传统发电行业在减排潜力、生产工艺、成本结构等方面也都一定存在差异，这些差异意味着在将水泥、钢铁和电解铝行业纳入全国碳市场时，需要针对性地设计政策和管理措施，以适应这些行业的特点和需求。
二、扩容覆盖范围
在主体方面，属于前述三个行业且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的温室气体排放单位将作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场的管理。《扩容方案》保持了与电力行业相同的年度温室气体排放量2.6万吨二氧化碳当量的纳入标准。这三个行业的纳入后，将新增约1500家重点排放单位，覆盖新增排放量约30亿吨，全国碳排放权交易市场覆盖排放量占全国总量的比例将达到约60%，拟进行的全国碳市场扩容方案将使得碳市场的减排潜力得到进一步的挖掘。
从管控气体和排放范围来看，《扩容方案》充分考虑了行业特点并体现了与国际碳市场接轨的尝试。首先，与发电行业相比，这三个新增行业之间在排放特征、减排潜力和监管复杂性等方面都存在差异。所以结合各行业温室气体排放特点，发电、水泥、钢铁的管控气体为二氧化碳，而电解铝行业的管控气体除了二氧化碳，还包括四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。此外，《扩容方案》出于与国际规则接轨的考量，还明确了针对三个新增行业仅管控因使用化石能源等直接产生的温室气体排放。这一方面使得监管机构的工作更加高效，也在一定程度上减轻了企业负担，另一方面也增强了与其他国家碳市场的可比性，有利于增强企业应对CBAM等未来可能的碳关税和参与国际碳市场的能力。
三、数据监管的制度和技术的完善
《扩容方案》在数据监管上参照适用了部分发电行业的经验。例如，《扩容方案》明确要求企业对化石能源消费量等关键参数进行月度记录和存储，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送，使监管部门能够更快地发现和处理数据异常。这一措施将有助于提高碳排放数据的透明度和可靠性，为碳市场的稳定运行和政策制定提供坚实的数据支撑。
此外，《扩容方案》采用了创新性的制度和措施进一步确保数据质量。例如《扩容方案》提出了三级联审机制，即“国家—省—市”三级数据质量审核制度。这一多层次的审核机制明确了各级政府在数据审核中的职责，从源头对化石能源消费量等关键参数进行严格把关。这种多重审核不仅能提高数据质量控制的全面性，还能利用地方政府对本地企业的了解，提高审核效率和准确性。
除了制度的创新，《扩容方案》也重视对数字技术的使用。例如，提出结合区块链和大数据等智能化手段及时发现异常数据和创新核算方法，提高并细化工序层级活动数据计量、核算、核查要求探索开展碳排放在线监测的可能性等。这些技术的运用有助于实现对碳排放数据的实时监控和动态管理。通过这些措施的实施，可以确保碳市场的健康发展，同时也能够为碳市场的参与者提供更为准确和及时的信息。
四、扩容对全国碳市场发展的影响
对全国碳市场的发展而言，《扩容方案》也有相当的积极影响。
从市场规模和覆盖面看，中国碳市场从2021年上线就已经是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。扩容前的全国碳市场，现纳入重点排放单位 2257 家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上，扩容后全国碳市场将新增约1500家重点排放单位，覆盖新增排放量约30亿吨，将全国碳排放权交易市场覆盖排放量占全国总量的比例进一步提高到约60%。本次扩容进一步明确了中国碳市场作为全球覆盖排放量规模最大的碳市场的地位，这也是中国碳市场有机会进一步发展为全球最大的碳市场的基础。
从交易量看，中国碳市场由于起步较晚，纳入行业和交易者范围有限，其交易量、流动性对比欧盟碳市场（EU ETS）仍然有一定的差距。例如，仅就2020年一年，EU ETS碳配额交易量达81亿吨，其他年份EU ETS的碳配额交易量也在数十亿吨级别。中国碳市场2024年1月1日至8月30日，全国碳市场碳排放配额成交量3100万吨。即便年底再有大额交易量，也和EU ETS有着数量级的差距。通过扩容纳入更多交易者，将有助于进一步激活中国碳市场的活力，增加市场的交易量和覆盖范围，进一步提高市场的流动性和稳定性，为未来碳金融、期货和衍生品等市场奠定良好的发展基础。
总结
《扩容方案》的发布，是全国碳市场发展的重要里程碑，它不仅扩大了市场的覆盖范围，提高了行业的参与度，还通过加强数据监管，为碳市场的健康发展提供了坚实的基础。这些变化将有助于全国碳市场在推动国内减排的同时，也为全球气候行动做出更大的贡献。
我们期待随着水泥、钢铁、电解铝等行业的纳入，全国碳市场的交易者范围和交易量与流动性得到实质性提升，充分发挥全国碳市场作为促进减排的市场化工具的作用，进一步挖掘各行业的减排潜力，在助力实现国家“3060”目标的同时，推动这些行业实现更为有效的低碳转型。
（来源：金杜律师事务所，原标题：新规速评丨全国碳市场扩容方案出台）
