导言
2026年10月19日，商务部、海关总署联合发布2026年第52号公告《关于进一步优化两用物项出口管制质疑和鉴别工作有关事项的公告》（以下简称“52号公告”），进一步规范两用物项出口管制海关质疑及鉴别流程，明确相关处理时限，并优化部分货物的通关安排。公告自发布之日起施行，此前的《关于两用物项出口管制海关质疑有关事项的公告》（海关总署公告2025年第123号，以下简称“123号公告”）同时废止。
此次52号公告的出台，有助于提升海关质疑及鉴别工作的规范性和可预期性。但值得注意的是，新规虽然明确了有关处理时限，却不意味着被质疑货物一定能够在固定期限内完成鉴别并放行，对货物进行检验检测的时间不计入该法定时限，重大、疑难等特殊情况亦不受该时限限制。故企业不可想当然地认为即便货物被暂扣，也能在可控时间内得到最终结论。提前做好货物属性判定，重视合规前置，才是解决通过效率的关键手段。
一、52号公告出台：两用物项出口管制质疑与鉴别程序进一步完善
《中华人民共和国出口管制法》第十九条明确规定，出口货物发货人未向海关交验相关出口许可证件，而海关有证据表明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并根据鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。
此前，123号公告对海关质疑程序、企业提交材料的要求以及结果处置方式作出了规定，但未就海关质疑判别和商务部组织鉴别的具体时限作出明确规定。实践中，当出口货物的技术参数处于管制标准边界，或者相关物项是否落入出口管制范围存在争议时，往往需要进一步核实技术资料、组织专业鉴别，甚至进行检验检测。由于相关处理期限缺乏明确规定，企业较难准确评估货物通关时间，也难以据此合理安排运输、交货及履约计划。
52号公告在延续原有的质疑制度基础上，主要作出了以下优化：
（一）首次明确海关质疑判别和商务部组织鉴别的处理时限
根据52号公告第七条，海关自收到出口货物发货人提供的全部材料之日起15个工作日内完成质疑判别或向商务部提出组织鉴别；商务部收到组织鉴别的完整材料之日起15个工作日内作出鉴别结论。
（二）进一步明确不同部门在质疑和鉴别程序中的职责分工
海关负责开展质疑判别，并可根据需要由海关总署向商务部提出组织鉴别；商务部则负责组织专家开展专业鉴别，必要时送相关机构检验检测。该优化使得质疑和鉴别程序更加透明，亦有助于明确跨部门协作分工并提高协作效率。
（三）新增部分货物拆分通关机制
公告第六条规定，对于同一报关单项下，与被质疑货物无关联关系的其他货物，出口货物发货人可以申请拆分处理。经海关评估研判同意后，另行办理通关手续。这降低了单一物项质疑对企业整批货物出口造成的影响。
此外，新规还进一步细化了企业提交材料的要求，并明确跨境电商、旅客携带、邮件、快件等渠道出口涉及两用物项的，参照公告实施。
总体而言，52号公告的重要意义并非放松两用物项出口管制要求，而是在维持出口管制要求的同时，通过明确程序、规范时限和优化通关安排等提高合规贸易的便利化水平。
二、15个工作日并非绝对期限，企业应充分重视除外情形
此次52号公告最受关注的变化之一，是首次明确了15个工作日的处理时限。但企业尤其需要注意，15个工作日并不是从货物被海关质疑之日起计算，也不等于货物能够在15个工作日内获得放行。
根据公告第七条，相关期限实际上包含两个不同环节：
- 海关质疑判别环节。海关应当自收到企业提供的全部材料之日起15个工作日内，完成质疑判别或者向商务部提出组织鉴别；
- 商务部组织鉴别环节。对于需要进一步鉴别的物项，商务部应当自收到组织鉴别的完整材料之日起15个工作日内作出鉴别结论。
因此，如果某项货物需要经历海关质疑判别和商务部组织鉴别两个环节，即便不考虑其他因素，也可能涉及两个环节的15个工作日处理期限。
更为重要的是，公告第七条同时规定：“出口货物发货人提交或补充材料、被质疑货物检验检测等时间不计入上述时限；重大、疑难等特殊情况不受前款时限限制。”
（一）企业提交或补充材料的时间不计入处理时限
实践中，出口物项的管制属性通常需要结合具体技术参数进行判断。如果企业未能充分掌握产品性能，或者初次提供的材料存在遗漏、前后不一致等问题，可能需要多次补充说明或重新提供技术资料。由此产生的时间消耗，不仅可能延后处理期限的起算，也可能影响后续鉴别工作的推进。
（二）检验检测时间不计入处理时限
对于技术参数复杂、管制标准边界不明确的物项，仅凭产品说明书或企业自行出具的情况说明，未必能够完成准确判断。如果主管部门认为有必要开展检验检测，相关检测周期将不计入上述时限。实际所需时间还可能受到检测项目复杂程度、检测条件及样品情况等因素影响。
（三）除外情形——重大、疑难等特殊情况不受上述时限限制
部分物项可能涉及复杂技术问题、特殊用途或者其他需要进一步审慎判断的因素。对于此类重大、疑难等特殊情况，公告并未设置统一的最长鉴别期限。这意味着，即使企业及时、完整地提交资料，也不能完全排除鉴别程序持续较长时间的可能性。
公告第七条的除外规定意味着，企业不能简单将两个环节的15个工作日处理期限，理解为货物被质疑后最长30个工作日即可完成鉴别或继续通关。
对此，我们建议，企业不应将海关质疑程序视为判断货物是否属于两用物项的常规途径，而应将物项识别工作提前至出口申报之前。对于技术参数接近管制标准、归类存在争议或者具有明显军民两用属性的产品，企业宜提前组织技术、法务及合规人员进行核查，必要时取得检测报告、专业技术意见，或依照《两用物项出口管制条例》第十四条向商务部提出业务咨询。在正式出口时，企业还应根据货物实际情况，准备好上述作为管制属性判定依据的充分材料，在海关依法提出要求时及时提供，并按照申报规则提交相关证明文件。
需要强调的是，企业自行作出的非管制物项判断或者第三方出具的技术意见，并不当然具有替代主管部门鉴别结论的效力。即使已取得商务部关于物项识别的咨询答复，企业仍需根据实际出口货物及交易情况依法履行识别和申报义务。
三、出口货物被海关质疑并暂扣，企业应当如何应对？
52号公告进一步明确了出口货物被质疑后的处理程序。企业应当准确掌握各环节的材料要求和时间节点，避免因应对不当延长货物滞留时间。需要首先说明的是，公告采用的法律表述为“质疑、鉴别期间不予放行”。实践中企业常将货物无法正常通关称为“被海关暂扣”，但不予放行并不当然等同于海关已经采取行政强制意义上的扣押措施，具体法律性质仍应结合海关实际采取的措施判断。
海关质疑流程一览表
（一）海关提出质疑并制发通知书
根据公告第二条，出口货物发货人申报出口时，如未向海关交验商务部颁发的出口许可证件，且海关有证据表明货物可能属于两用物项出口管制范围的，应当提出质疑，并制发《两用物项出口管制海关质疑通知书》。
因此，企业收到质疑通知书后，应及时核实被质疑货物的具体范围、海关关注的技术参数或管制问题，并启动内部应对机制。
（二）企业应当在7个工作日内提交材料
根据公告第三条，出口货物发货人应当自收到质疑通知书之日起7个工作日内，按要求提供以下材料：
- 报关单、出口货物合同、发票、证明货物流向的运输单据；
- 情况说明，包括货物的性能指标、主要用途，以及认为不属于出口管制范围的法律依据和事实理由等；
- 证明货物属性的有关技术资料，如有检验检测报告，应一并提供；
- 其他所需材料。
上述材料应加盖公章；材料为外文的，还应同时提供中文翻译件。
企业应当特别重视情况说明和提交材料的专业性和完整性。对于物项是否属于管制范围存在争议的，应结合具体管制条目、技术指标和产品实际性能逐项分析。不宜仅以产品属于民用设备、此前曾正常出口或者客户承诺仅用于民用等理由，直接推断其不属于管制物项。
（三）海关进行判别，必要时提请商务部组织鉴别
海关收到相关材料后，将依法进行判别，并可根据需要由海关总署向商务部提出组织鉴别。对于提请鉴别的物项，商务部将组织专家开展鉴别，必要时送相关机构检验检测。
企业在此过程中，应保持与海关及有关部门的有效沟通，及时补充技术资料，并做好文件提交凭证、沟通记录及其他证据的留存工作。
（四）根据判别或鉴别结果分类处理
根据公告第四条，海关将按照下列不同情形依法处置，并制发《两用物项出口管制海关质疑结果告知书》。
- 不属于两用物项的，继续办理通关手续；
- 属于两用物项的，按规定处置；
- 属于其他情形的，按相关要求办理。
如果货物被认定属于两用物项，企业应结合具体管制要求核实是否需要取得出口许可，依法办理相关手续。对于涉嫌违反出口管制规定的行为，可能涉及进一步调查和法律责任认定。需要注意的是，属于两用物项并不当然意味着企业已经构成违法，仍须结合出口许可要求、申报情况及实际出口行为等因素具体判断。
（五）及时评估能否申请部分货物拆分通关
对于同一报关单项下同时包含被质疑货物与其他无关联货物的情形，企业可以根据公告第六条，申请对无关联货物进行拆分处理。经海关评估研判同意后，其他货物可以另行办理通关手续。
该安排有助于降低整批货物均因部分商品被质疑而无法通关的风险。但拆分处理以海关评估同意为法定前提条件，并非企业当然享有的放行权利。
四、出口货物被质疑并暂扣，企业可能面临哪些风险？
（一）行政处罚乃至刑事责任风险
首先需要明确，海关提出质疑并不等于企业存在出口管制违法行为，也不当然导致行政处罚。但是，如果后续发现企业确实存在未经许可擅自出口管制物项、超出许可范围出口或者出口禁止出口的管制物项等违法行为，则应承担相应法律责任。
根据《出口管制法》第三十四条，出口经营者存在上述违法行为的，主管部门可以依法责令停止违法行为、没收违法所得；违法经营额在50万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上500万元以下罚款。情节严重的，还可能被责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格。此外，根据《出口管制法》第四十三条，对于出口国家禁止出口的管制物项或者未经许可出口管制物项，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。
因此，一旦企业因物项识别失误、许可证管理缺失或者申报不实等问题引发违法风险，其面临的后果可能不再局限于货物无法正常通关，还涉及高额罚款、出口业务受限以及相关责任人员的法律责任追究。
（二）滞港费及其他物流成本增加
在质疑、鉴别期间，海关对相关出口货物不予放行，将直接影响既定运输安排。对于已经进入港区、堆场或其他监管场所的货物，通关延误可能导致额外的堆存费、滞箱费、仓储费及其他物流费用。如货物无法赶上原定船期，还可能产生船期调整、重新订舱、货物转运等额外支出。对于需要特殊保存条件的货物，长期滞留还可能增加货物损耗或者保管成本。
值得注意的是，52号公告对于重大、疑难等特殊情况并未设置统一的最长处理期限。在复杂案件中，相关物流成本可能随着货物滞留时间延长而持续累积。
（三）对下游客户承担违约责任的风险
在国际货物买卖交易中，如果出口货物因海关质疑、鉴别而延迟放行，导致企业不能按照合同约定时间交货，境外买方可能依据合同提出赔付延期交货违约金、损害赔偿，甚至解除合同等主张。尤其对于下游客户采用即时生产、连续供应或者严格交付计划的情形，交货延误还可能造成停工待料、生产计划调整、订单流失等损失，进一步扩大合同争议。
需要特别关注的是，企业在出口监管环节不存在违法行为，并不当然意味着其可以免除对境外客户的合同责任。货物未能及时通关是否构成合同约定的免责事由，应根据合同适用法律、相关条款以及延误发生的具体原因综合判断。
五、企业如何做好两用物项出口合规前置？
52号公告进一步优化了监管程序，但其所设置的处理期限及除外条款也表明，企业不能仅关注出口申报后的质疑和鉴别机制。对出口经营者而言，更为稳妥的做法是将合规管理融入交易全过程，在接单、合同签署、生产安排和出口申报之前，尽可能完成相关风险识别和应对措施安排。
（一）建立健全出口管制内部合规体系
企业应结合自身产品类型、出口目的地、客户群体及经营规模，建立适合自身业务特点的出口管制内部合规体系。商务部2021年第10号公告《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》已就企业内部合规机制建设提出具体要求。企业可以此为基础，重点完善以下工作：
- 明确内部合规管理职责，建立业务、技术、法务、合规及关务部门之间的协同机制，避免出口管制审查完全依赖个别业务人员的经验判断。
- 建立物项管制属性识别与复核制度，对拟出口产品的技术参数、性能指标及对应管制条目开展系统性审查。
- 加强最终用户、最终用途以及交易目的地风险审查。避免仅关注货物本身，而忽视交易对象和实际用途可能触发的管制义务。
- 建立许可证管理、异常交易报告及应急处理机制，确保存在疑问的交易在风险排除后才能推进至出口环节。
- 完善合规档案管理，妥善留存技术资料、物项判定记录、检测报告、出口许可文件、客户沟通记录及相关申报材料，形成可追溯的合规证据链。
完善的内部合规体系不仅有助于企业降低违法风险，也有助于在海关提出质疑时快速组织材料、说明管制属性判断依据，从而减少因资料准备不足而产生的额外时间成本。
（二）提前充分识别出口物项，准备好证明材料
《两用物项出口管制条例》第十四条明确要求，出口经营者应了解拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途等，并确定其是否属于两用物项；无法确定的，可以依法向商务部提出咨询。企业不宜仅凭商品名称、海关商品编号或者产品的民用用途，判断相关货物是否受到出口管制。
对于可能涉及管制的产品，企业应结合《中华人民共和国两用物项出口管制清单》、临时管制公告及其他适用规定，对关键技术参数进行实质性比对。对于处于管制指标临界值附近或者技术构成较为复杂的产品，应进一步核实其实际性能，必要时委托专业机构开展检测或出具技术分析意见。如果企业仍无法确定相关产品是否属于两用物项，建议在出口之前通过商务部规定的渠道提出物项识别咨询，避免货物进入通关环节后再被动处理。
对于确定属于管制范围的物项，应提前依法取得相应出口许可或符合规定的出口凭证；对于经判别不属于管制范围但技术参数接近管制标准的物项，则建议准备充分的技术和法律依据，并按照海关申报要求如实提交或备查。
（三）完善销售合同条款，合理分配出口管制风险
除了上述合规前置工作以外，企业还应通过合同条款对出口管制风险作出合理安排，尤其应明确因海关质疑、鉴别或者其他监管审查导致交货延迟时，各方应承担何种责任。其中最值得重点讨论的问题是：出口货物被海关质疑、不予放行，能否认定为不可抗力？
根据《中华人民共和国民法典》第一百八十条，不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。《民法典》第五百九十条进一步规定，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。对于因海关质疑而产生的交货延误，不能一概认定属于不可抗力，而应结合具体情况分析。
如果企业明知或应知相关货物可能属于两用物项，却未提前开展合规审查，或者因技术资料准备不足、申报不实、未依法取得出口许可等自身原因导致货物无法通关，则通常很难仅以海关质疑或不予放行为由，主张不可抗力免责；相反，如果企业已经履行合理的出口合规审查义务，相关货物依法可以出口，但由于交易订立后发生的不可预见、不可避免且不能克服的特殊监管事件，导致合同客观上无法按约履行，则存在依据适用法律和合同约定主张免责的空间。
考虑到国际货物买卖合同可能适用不同国家或地区的法律，仅依赖法律关于不可抗力的一般规定，未必足以有效解决相关争议。是否构成不可抗力，仍需结合事件发生时间、企业可预见程度、可避免及可克服程度，以及该事件与合同不能履行之间的因果关系等因素综合判断。因此，我们建议，出口企业在合同中针对出口管制及监管审查设置专门条款，而非简单地将所有海关质疑或货物不予放行情形笼统约定为不可抗力。
- 明确出口合规责任分工。约定由哪一方负责出口许可、技术资料、最终用户及最终用途证明等事项，明确买方应履行的信息提供和协助义务；
- 设置专门的监管审查及交货期限调整条款。对于卖方已依法履行合理审查和申报义务，因非卖方可归责缘由导致货物受到海关质疑、鉴别或者其他监管审查程序而无法按期交货的，可以约定合理顺延交货期限；
- 合理分配额外费用。对于因监管审查产生的仓储费、滞箱费、改订运输费用等，提前明确承担规则；
- 约定通知、协助及证明义务。如发生监管审查事件，应及时通知交易相对方，提供必要证明，并采取合理措施减少损失；
- 明确免责边界及合同退出机制。对因一方违法违规、提交虚假材料或者未履行约定义务而引发的监管障碍，不宜当然适用免责安排。同时，可针对长期无法解除的出口障碍，设置重新协商、暂停履行或者解除合同的条件。
六、结 语
52号公告通过明确海关质疑判别和商务部组织鉴别的处理期限、优化部门协作及部分货物通关安排，为企业开展合规出口贸易提供了更加明确的程序指引。与此同时，企业应当注意，15个工作日的处理时限存在明确的除外情形，海关质疑期间不予放行的制度安排并未改变。一旦物项识别存在争议，企业仍可能面临较长时间的通关延误，并由此产生物流成本、合同违约及其他商业风险；如进一步涉及出口管制违法行为，甚至可能承担相应的行政乃至刑事责任。
新规带给企业的启示，不仅是熟悉海关质疑程序，更是重新审视出口业务中的合规管理模式。对出口企业而言，货物能否顺利通关，不仅取决于报关资料是否齐全，更取决于企业能否准确识别出口物项的管制属性；不仅在于货物被质疑后如何应对，更在于货物出口之前，是否已经完成充分、专业且可追溯的合规判断。企业如何将合规审查提前至交易和发货之前，并依法履行出口许可义务，才是防范监管风险、控制商业损失、建立出口合规的重要课题。
主要法规依据：
1.《中华人民共和国海关法》
2.《商务部 海关总署公告2026年第52号》
3.《海关总署公告2025年第123号》（已废止）
4.《中华人民共和国出口管制法》
5.《中华人民共和国两用物项出口管制条例》
6.商务部公告2021年第10号《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》
来源：泰和泰律师
作者：
- 董梦，泰和泰律师事务所合伙人；业务领域：出口管制与经济制裁、跨境贸易/跨境投资、海事海商；邮箱：meng.dong@tahota.com
- 白东海，泰和泰律师事务所律师；业务领域：国际贸易、海商海事、争议解决；邮箱：donghai.bai@tahota.com