引言
2026年7月1日，我国对外投资领域首部行政法规《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“国务院837号令”）正式施行。在此背景下，国家发改委适时修订了《企业境外投资管理办法》（以下简称“11号令”），经公开征求意见，于2026年10月22日正式发布了《对外投资管理办法》（国家发改委令2026年第49号，以下简称“《办法》”），自2026年12月1日起施行，2017年发布的11号令同时废止。
相比较11号令，《办法》在保持监管制度连续性和稳定性的基础上，契合对外投资发展实际，拓宽了对外投资渠道，完善了对外投资管理，加强了对外投资保护。《办法》实施在即，为帮助投资者准确适用《办法》，我们在此前发布的《变与不变——〈对外投资管理办法（修订征求意见稿）〉解读》基础上，进一步对《办法》相比较11号令的六大变化要点进行提炼和解读，供投资者参考。
一、居民个人对外投资主体地位得以确立
关于对外投资的主体，即投资者的范围，《办法》从11号令的“中国境内的企业”调整为国务院837号令明确的“中国境内的企业、其他组织和居民个人”。关于“企业”的范围，《办法》沿用了11号令，明确“企业包括各种类型的非金融企业和金融企业”。
配套地，《办法》在规定核准、备案、报告等各项监管制度时，区分投资者类型作了差异化的细化规定。例如，关于备案程序，《办法》第十三条明确，投资者是居民个人的，备案机关是投资者户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门。预计上述居民个人将主要是指持有中华人民共和国居民身份证的中国公民，从而与外汇管理有关规定衔接。
二、核准备案的监管框架保持不变，细节有调
《办法》沿用了11号令中的监管逻辑，敏感类项目核准、非敏感类项目分级备案、核准和备案的范围、核准和备案的程序、时限、效力、变更和延期等核心内容基本未变。这种监管制度的延续性，有助于稳定市场主体预期，投资者无需因为规则的修订而重新适应，监管部门亦可在成熟经验基础上持续优化监管制度。
同时，关于“中方投资额”这一涉及金额门槛计算的重要定义，《办法》第十一条在11号令基础上，与时俱进地将“数据”等纳入“资产、权益”的范围，以适应中国对外投资的现实变化。
三、报告制度有所完善
《办法》顺应监管形势以及837号令的要求，在报告制度方面进一步完善，并且明确了“报告”是告知性的而非审批事项。
（一）完善了告知性的“境外再投资报告”制度。
11号令对于投资者通过其控制的境外企业开展中方投资额在3亿美元及以上的非敏感类项目，实行事前大额非敏类项目情况报告制度。《办法》对境外再投资报告制度进行了完善，不再以中方投资额作为门槛，要求投资者对通过其控制的境外企业开展的非敏感类再投资进行事前报告。
（二）建立了告知性的“前期工作情况报告”制度。
对于中方投资额1亿美元及以上，或者关乎我国与有关国家外交关系的重大对外投资项目，《办法》第四十一条规定了“前期工作情况报告”制度，要求投资者在开展重要前期工作（主要包括对外方政府作出投资承诺、签署投资协议或者类似文件等）的10个工作日之前，通过网络系统提交前期工作情况报告，将有关信息告知发展改革部门。该报告制度将有助于加强投资者与中国主管机关的提前沟通，一方面，中国主管机关可以及时了解投资者的需求，另一方面，投资者也可以提前获得必要的政府指导，防范和控制对外投资风险。根据《办法》第四十一条，投资者在规定时点之前提交前期工作情况报告即可，无需等待管理部门回复，这与早年的“项目信息报告”（需要获得确认函，俗称“小路条”）性质不同。
（三）完善了告知性的“完成或终止情况报告”制度。
11号令规定，属于核准、备案管理范围的项目，投资者应当在项目完成（如项目所属的建设工程竣工、投资标的股权或资产交割、中方投资额支出完毕）之后，提交项目完成情况报告表；但是对于对外投资项目完成投资之后，项目发展情况如何，是持续运行、发生变更还是终止，11号令并未要求投资者主动申报，主管机关对此往往缺乏了解，在实践中产生了诸多问题。因此，《办法》在11号令的“完成情况报告”基础上，同时增加了“终止情况报告”，实现对对外投资项目的全生命周期管理。
（四）建立了告知性的“对外投资信息年度报告”制度。
《办法》新增“对外投资信息年度报告”制度，要求投资者在每年的6月30日之前就上一年度的对外投资情况进行报告。定期常态化报告也是各国对外投资监管的通行做法。
（五）完善了告知性的“重大不利情况报告”制度。
《办法》在11号令原有报告制度基础上，对该报告制度进行了进一步完善。根据《办法》第五十三条，在对外投资及其形成的资产、权益存续期间，发生下列情形之一的，投资者应当立即通过网络系统提交重大不利情况报告：（一）外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等；（二）外方要求提供技术、数据等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全的；（三）外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全的。
四、对外投资保护得到强化
837号令将“保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益”列为立法目的之一，并规定了对外投资保护的若干机制。《办法》相比较11号令，强化了对外投资保护，通过具体的条款设计，将国家层面对外投资保护的政策宣示转化为具体有程序保障的机制。
一方面，针对837号令备受关注的对外投资安全审查条款，《办法》作了重申，预计后续将制定具体的细则或办法。
另一方面，针对837号令第二十三条、二十四条和二十五条规定的反制措施，《办法》则落实到信息搜集、调查评估、反制等一系列具体措施中。《办法》通过新增或完善后的“年度投资情况报告”制度、“重大不利情况报告”制度、“重大事项问询”机制，可以及时了解投资者对外投资中遭遇的歧视性措施情况以及投资者的诉求。在此基础上，《办法》进一步规定了具体的反制措施，包括但不限于禁止或者限制其在中国境内投资，禁止或者限制中国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动等。
五、金融市场对外投资延续近年管理实践
针对市场关注的837号令项下中国境外金融市场投资后续如何监管的问题，《办法》第七十三条明确，“投资者通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，不适用本办法关于核准、备案、报告的规定”，但是，如果上述投资构成“获得被投资企业的控制权”、“获得被投资企业股权或者表决权的比例达到10%的整数倍”等通常实务中理解为“对外直接投资”的情形，适用《办法》有关规定，这与11号令施行以来的管理实践保持不变：金融市场对外投资，未来仍主要适用外汇管理、证券、金融等相关监管，只在特定情形下，即仅在构成了实务中所理解的“直接投资”时，方适用《办法》。
六、法律责任条款对标国务院837号令
11号令的处罚手段以警告、限期改正为主，对重大违规行为虽可责令停止项目实施、撤销核准文件，但缺乏财产罚，导致违规成本与非法收益严重不匹配。实践中，部分企业甘冒事后查处风险，采取“先上车后补票”的策略。
国务院837号令规定了开展禁止对外投资、未按规定核准备案、违反投资经营行为规范等法律责任，《办法》将国务院837号令的法律责任在部门规章层面予以具体落实。
具体而言，《办法》从第五十九条到第六十一条，对于投资者投资国家禁止的对外投资的、投资者未按规定履行对外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的、投资者以贿赂、欺骗等不正当手段获得对外投资核准备案等主要违法情形，与837号令保持一致，规定了责令停止、限期处分、没收违法所得、按投资额比例罚款、对责任人罚款等复合处罚措施。
结语
《办法》作为对11号令的修订，是837号令制度框架在对外投资监管领域的深化和细化，也是我国对外投资法治化进程中的关键一步。综合《办法》上述要点，并结合其确立的“实质重于形式”监管原则，我们理解，对外投资合规不仅仅是程序性申报事项，而正实质性上升为企业境外经营的基础性合规底线。对于“走出去”企业而言，将合规能力内化为核心竞争力，在法治轨道上实现对外投资可持续发展，是新时期企业国际化经营的必由之路。
来源：金诚同达
作者：
- 彭俊，金诚同达律师事务所高级合伙人，北京办公室；业务领域：跨境投资、国际贸易与WTO、海关与出口管制；邮箱：pengjun@jtn.com
- 沈姿英，金诚同达律师事务所高级合伙人，北京办公室；业务领域：跨境投资、企业合规、国际贸易与WTO、海关与出口管制；邮箱：shenziying@jtn.com
- 孙蕊，金诚同达律师事务所合伙人，北京办公室；业务领域：境外投资、能源与自然资源并购与重组；邮箱：sunrui@jtn.com
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