引言
2026年9月9日，欧盟委员会（下称“欧委会”）发布《关于公共合同和特许权的条例》提案（Proposal for a Regulation on public contracts and concessions，COM(2026) 590 final，下称“《公共采购法》草案”），拟以一部直接适用的条例取代2014年的三部公共采购指令，同时修改十余部含有公共采购条款的部门立法。[1] 这是欧盟公共采购制度自2014年以来规模最大的一次重构。对中国企业而言，这一草案反映了欧盟将政府采购作为欧盟政策工具箱中的一项重要对华工具的趋势。自2023年10月欧盟《外国补贴条例》（下称“《FSR条例》”）开始要求大型公共采购项目申报投标人所收到的外国财政资助信息[2]、欧盟法院2024年10月在科林案（C-652/22）中认定非世贸组织《政府采购协定》（下称“GPA”）参加方的经营者无权依据欧盟法主张平等待遇[3]，到2025年6月欧盟依《国际采购工具》（(EU) 2022/1031，下称“《IPI条例》”）对中国医疗器械公共采购作出首个IPI措施[4]，欧盟对中国企业参与其公共采购的态度持续收紧。《公共采购法》草案的作用，是把上述判例和单项措施统合为一套可由每一个采购实体日常使用的通用规则。
草案目前仍处于普通立法程序的起点，尚待欧洲议会和欧盟理事会审议，正式适用尚有数年之遥。但草案所体现的制度方向已经较为清晰，且其中多项规则将直接影响中国企业未来在欧的投标结构、供应链布局和公司架构，本文对草案中与中国企业最为相关的内容进行简要介绍。
一、《公共采购法》草案的出台背景
根据影响评估报告摘要，欧盟各国公共部门每年的公共采购支出约为2.5万亿欧元，约占欧盟GDP的15%。[5]欧委会认为，这使公共采购不仅是公共支出方式，更是可供欧盟支配的政策杠杆。前欧盟央行行长德拉吉（Mario Draghi）关于欧洲竞争力的报告和意大利前总理莱塔（Enrico Letta）关于单一市场的报告均强调，公共采购应当成为强化欧盟清洁产业基础、支持创新、推进绿色与数字转型并巩固经济安全和战略自主的战略性投资工具。[6]欧委会在草案的解释性备忘录中的第一部分亦明确指出，在竞争加剧、供应链脆弱和经济依赖被利用的地缘政治背景下，公共买家“如何花钱”已经具有战略意义。
此外，欧委会2025年10月完成的对2014年三部指令的评估认为，现行规则复杂、缺乏灵活性，给公共买家和经营者造成显著的法律不确定性；低价中标的做法仍然普遍；电子采购系统碎片化，妨碍透明度和有效监督。[7]此外，现行关于非欧盟企业市场准入的规则“缺乏清晰度，且已不能有效回应当今的地缘政治现实”。[8]2025年11月3日至2026年1月26日，欧委会开展了证据征集和公众咨询。欧委会披露，各类受访群体中支持在战略领域优先采购欧洲商品和服务、包括引入“欧洲优先”机制的比例均超过80%。[9]这一数据表明在政府采购领域推出“欧洲优先”机制具备政治基础。
二、《公共采购法》草案最值得中国企业关注的主要内容
与欧盟现行三部政府采购有关指令需在27个成员国国内分别进行立法转化不同，草案以“条例”形式出台，意味着正式生效后将在各成员国直接适用，无须转化为国内法。草案第149条规定，条例自在《欧洲联盟官方公报》公布之日后第二十日生效，并自生效之日起两年后开始适用；目前目标是在2027年第四季度结束立法谈判[10]；如该时间表得以实现，则草案确立的相关规则的实际适用时间可能在2029年以后，但仍取决于后续立法进程。对中国企业来说，草案中最值得关注的是与采购中的“安全与韧性”要求及“欧洲优先”制度有关的内容。以下简要介绍。
1. 公共采购中的“安全与韧性”要求
草案第三部分第二编第4章专门规定“安全与韧性”要求。第66条要求采购方在从规划、市场磋商到授标和履约的任何阶段，针对“被认定存在安全或公共安全风险的采购程序”采取适当措施，并以非穷尽方式列举了应予考虑的安全和公共安全利益，包括保护关键基础设施和战略两用基础设施、防范间谍与破坏活动、防范第三国供应商有害的战略依赖所致中断，以及防范第三国及第三国国家控制的影响。
特别需要关注的是，草案第66条第3款明确了采购程序中的“安全或公共安全风险”不仅可能源于合同标的本身（如敏感资产、敏感数据、对少数第三国供应商的关键依赖、两用性质等），也可能源于经营者自身的特征，包括可能带来不当干预或影响风险的所有权结构、控制关系或融资结构、安全合规记录、满足安全审查要求的能力，以及可能被强制披露敏感信息或干预合同履行的第三国法律的约束。
针对采购程序中被识别的“安全或公共安全风险”，草案第66条第4款要求采购方在可行的情况下在招标文件中明确其为防范该等风险采取的相应措施，包括：通过技术规格、授标标准、履约条件乃至选择标准落实安全要求。草案第66条第5款规定，如公共采购涉及欧盟《网络安全法》（CSA2.0）中列出的关键ICT资产的ICT组件，则采购方应在采购程序任何阶段排除CSA2.0认定的高风险供应商。草案第67条还允许采购方在遵循相称性原则并事先进行书面评估、通知相对方并原则上给予不少于十个日历日的陈述期的情况下，在履约阶段基于防范“安全或公共安全风险”的考虑终止合同或排除经营者。
此外，草案第69条针对采购方本身被成员国认定为关键实体的相关采购合同规定了供应安全与韧性要求，包括供应链地域分布、库存义务、业务连续性计划、危机准备与产能扩充承诺等。
2. 公共采购中的欧洲优先制度
草案第三部分第二编第4章明确了四类经营者及其提供的产品、服务和工程的不同待遇。这四类经营者分别是：
（1）欧盟境内的经营者；
（2）GPA参加方境内的经营者；
（3）与欧盟签有含公共采购承诺的双边或多边贸易协定的第三国的经营者，或者与欧盟建立关税同盟的第三国的经营者，且相关采购落入欧盟相应承诺的范围；
（4）前述三类范围之外的其他经营者。
其中，第（1）-（3）类经营者被视为“涵盖经营者”，其提供的产品、服务和工程也相应被视为“涵盖的”产品、服务和工程。值得注意的是，草案特别授权欧委会通过授权法案的方式修改，认定特定第三国的涵盖经营者或者商品、服务、工程不再被视为受涵盖，理由包括：经事实性市场准入分析认定该国违反其对欧盟的公共采购承诺、未给予欧盟经营者国民待遇；为避免威胁欧盟供应安全的依赖；或者依据适用协定项下其他例外，特别是涉及经济安全利益的例外。成员国和利害关系方可随时向欧委会提交相关情况的线索。
草案第73条规定，采购方“可以”采取以下“欧洲优先”措施：
其一，将参与采购投标的机会限于欧盟经营者和涵盖经营者及其分包商，或者要求投标的联合体中的全部或多数成员是欧盟或涵盖经营者。
其二，采取下列一项或多项所谓“欧洲优先”措施：要求所提供的货物、服务和工程全部或者部分原产于欧盟或者属于涵盖范围，或者就与被采购标的存在竞争关系的特定零部件提出该等要求；仅为评标和排序之目的，对符合条件的投标适用价格折算比例或者授予附加分；以及在投标中要求欧盟原产或涵盖的货物、服务、工程的价值不得低于投标总估值50%。
如果将前述“欧洲优先”要求定性为“推荐性欧洲优先”要求，草案第75条进一步施加了“强制性欧洲优先要求”，具体而言，第75条授权欧委会有权通过授权法案修改第73条，在符合欧盟利益的情况下，要求采购方对非涵盖的经营者、分包商、货物、服务和工程适用第73条所列任一一种欧洲优先要求。草案序言第34段专门以铁路和造船业为例，指出该等具有两用性质的制造业依赖的基础设施、移动装备和信息通信技术及交通管理系统必须具有韧性，对军事机动性、安全和欧盟战略自主目标至关重要，是“欧盟利益”的体现。仅在紧急状况、无替代方案、无有效响应、成本过高这四种特定情形下，草案规定了不适用“欧洲优先”的豁免机制。[11]
此外，草案第98条第2款明确将“采购方以授予附加分形式适用的欧洲优先要求”列为可以纳入质量评价的事项之一。这意味着“欧洲优先”不仅可以作为参与资格的门槛，也可以影响实质评分环节。
三、对中国企业的影响和建议
科林案判决之后，非缔约国经营者参与欧盟公共采购的权利在欧盟法层面不受保障，但由于欧盟层面立法空白，是否准许其参与实际上由各个采购实体在个案中决定；草案旨在填补这一规则空白，草案把“限制参与、拒绝投标、要求最低欧盟/GPA/贸易伙伴国原产比例、给予评标优惠、以50%价值线拒标”等多种手段统一写入法律，交由每一个采购方自行选用，并在特定情况下强制适用。对中国企业而言，这意味着不利待遇的法律基础从“个案裁量”转为“成文授权”。
特别需要注意的是，草案把“所有权、控制或融资结构带来的不当影响风险”和“受第三国法律约束”列为公共采购的风险来源，并允许采购方据此设定选择标准、授标标准和履约条件，甚至在开放程序中仅邀请符合特定安全要求的经营者投标。与“欧洲优先”要求不同，安全与韧性措施的适用不以原产地为唯一标准，相反，中国企业在欧盟设立的子公司也可能因股权结构或母公司所在地而受到审查。草案还允许采购方在履约阶段基于风险考虑终止合同或排除经营者，更使这种风险延伸至中标之后。
草案落地后，在同一个欧盟投标项目中，中国企业未来可能同时面对：《FSR条例》项下的外国财政资助申报与调查、《IPI条例》项下针对特定行业的措施、《公共采购法》项下的欧洲优先要求与安全审查，以及《工业加速器法》等部门立法中的专项要求与限制。鉴于草案尚处于立法程序的起点，中国企业应重新评估欧洲实体的定位、股权结构、融资安排、投标策略等并适时进行调整，同时应建立原产地与供应链的证据管理体系以应对有关零部件原产地的要求。此外，企业还应预先评估救济路径，并与我国政府相关部门保持沟通，适时评估欧盟相关措施是否符合其国际义务，推动通过中欧双边经贸磋商妥善解决相关争议。
脚注：
[1] https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en 三个指令是指：关于特许权合同授予的第2014/23号指令、关于公共采购的第2014/24号指令和关于水、能源、运输与邮政服务领域采购的第2014/25号指令。
[2] Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 23 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market, OJ L 330, 27.12.2022, p. 1. 该条例第29条规定的公共采购申报义务自2023年10月12日起开始适用。
[3] Case C-652/22, Kolin Inșaat Turizm Sanayi ve Ticaret, ECLI:EU:C:2024:910, judgment of 22 October 2024.
[4] Commission Implementing Regulation (EU) 2025/1197 of 19 June 2025 imposing measures regarding the access to the Union public procurement market for medical devices originating in China, OJ L 155I, 20.6.2025, p. 1. 这是欧盟委员会依据Regulation (EU) 2022/1031（《国际采购工具》条例）作出的首个IPI措施。
[5] Commission Staff Working Document, Executive Summary of the Impact Assessment Report accompanying COM(2026) 590, SWD(2026) 592 final, 9.9.2026, p. 1. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52026SC0592.
[6] Mario Draghi：The future of European competitiveness, https://commission.europa.eu/document/download/97e481fd-2dc3-412d-be4c-f152a8232961_en Enrico Letta: Much More Than a Market, https://www.consilium.europa.eu/media/ny3j24sm/much-more-than-a-market-report-by-enrico-letta.pdf
[7] Commission Staff Working Document, Executive Summary of the Evaluation of the 2014 Public Procurement Directives, SWD(2025) 236 final, 14.10.2025. 评估结论指出，2014年三部指令未能改善法律清晰度和灵活性，新增的部门规则反而增加了复杂性；透明度有所提高且合同金额翻倍，但腐败风险依然存在，数据缺口妨碍合规检查；低价中标做法仍然普遍；电子采购系统碎片化。
[8] Explanatory Memorandum of the Proposal for a Regulation on public contracts and concessions, COM(2026) 590 final, 9.9.2026, Part 1 "Context and objectives of the initiative", Section 1.1 "Reasons for and objectives of the proposal".
[9] Call for evidence and public consultation on the initiative for a Public Procurement Act, 3 November 2025 – 26 January 2026. 根据欧委会影响评估报告摘要（SWD(2026) 592 final），在各类受访群体中，支持在战略领域优先采购欧洲商品和服务（包括引入"欧洲优先"机制）的比例均超过80%。
[10] European Commission, "Commission proposes simpler and more strategic Public Procurement rules", Press Release IP/26/1817, 9 September 2026; 以及草案第149条规定。
[11] 草案第76条。
原标题：安全韧性与欧洲优先：简评欧盟《公共采购法》草案对中国企业的影响
来源：金杜研究，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html
作者：苏畅，金杜律师事务所合伙人，“一带一路”国际法律业务部；邮箱：suchang@cn.kingandwood.com；业务领域：WTO争端解决、国际投资仲裁、国际贸易
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