2026年5月28日，欧盟委员会宣布对京东集团（JD.com）拟收购德国消费电子零售巨头CECONOMY（旗下拥有MediaMarkt、Saturn等知名连锁品牌）的交易启动《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation, FSR）项下的深入调查（in-depth investigation）。这是欧委会首次将FSR适用于一起中国企业主导的跨境并购案。7月22日，欧委会向京东发出正式的“异议声明”（Statement of Objections），列明其初步认定京东可能获得的优惠融资、税收优惠及其他财政资助，并将审查焦点集中于这些财务资助是否有助于京东物流与技术能力的发展、进而在收购中形成了不公平竞争优势。
这起案件之所以引发广泛关注，不仅因为涉案金额达到180亿元人民币、属于复杂跨境并购交易、以及非传统制造业的互联网销售行业等显著特征，还因为该案生动地反映了一个现实：欧盟FSR已经从一部“纸面上的条例”，变成了实实在在的悬在中国企业欧洲业务头顶上的达摩克利斯之剑。截至2026年上半年，欧委会公开的FSR案件已达近250起，其中绝大多数涉及中资企业。与此同时，中国政府已两次使用新颁布的《反外国不当域外管辖条例》（国务院令第835号），先后就同方威视案（2026年5月15日，司法部公告第5号）和京东案（2026年8月19日，司法部公告第8号）认定欧方相关做法构成“不当域外管辖”，中欧之间围绕FSR的法律博弈已经进入白热化阶段。
在这样的背景下，与其等到调查上门后再仓促应对，不如把功夫做在前面。本文聚焦“事前防范”，结合京东案、同方威视案以及相关典型案例，从融资安排、外国财政资助梳理、交易结构、申报准备、合同条款及内部合规机制六个维度，为拟赴欧投资并购、参与公共采购或开展日常经营的中国企业提供防范建议，以尽可能降低触发FSR审查以及导致审查升级的各类风险。
一、从公开案例看风险从何而来
根据欧委会FSR官方网站公开的FSR案例数量，截至2026年3月2日，公开的案件数量共计是238个。其中，属于经营者集中（Concentration）（并购）案件是236个，依职权（ex officio）进行深度调查的案件2个。这2个依职权调查的案件都是针对中国企业的案件，一个是金风科技，一个是同方威视。但是，需要注意的是，欧盟FSR官网公布的案例并不包括仅在初步审查阶段（Preliminary Review）即终止的案件。根据欧委会的说明，在初步审查阶段结束的案件通常仅以行政信函形式结案，不会做出正式决定，也不予公布。只有在欧委会决定启动深入调查（In-depth investigation）或作出正式决定时，案件信息才会被公开。因此，欧盟FSR官方公布的上述238个案件并不代表FSR项下的全部案件，而仅反映进入正式程序阶段的案件。
为此，欧委会FSR实际处理的案件数量可以说是远超预期，因为欧委会最初估计的案件数量是每年约30个。为了应对激增的工作量并确保有效执法，欧盟委员会在竞争总司（Directorate-General for Competition, DG COMP）下设立了一个局，该局下设三个独立部门，专门负责执行与FSR相关的并购交易。对于在公共采购方面的案件，欧盟委员会内部市场、工业、创业与中小企业总司（Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, DG GROW，内部市场与工业总司）于2025年5月设立了一个专门部门来处理公共招标中的外国补贴案件。
以下，我们对欧委会FSR执法中与中国企业有关的主要典型案件，进行概要介绍和分析：
（一）中车保加利亚电动机车案
2024年2月，欧委会启动FSR项下首例公共采购领域的深入调查，针对中车体系内子公司在保加利亚交通运输部公共采购招标中的投标。这是FSR生效后首次对中企发起的调查。最终，中车子公司退出了投标，调查随之终止，未形成实质性决定。该案虽未进入终局裁决，但起到了“警示效应”，使中国企业认识到FSR的调查可能导致商业机会的实质性损失。
（二）上海电气和隆基绿能罗马尼亚太阳能园区案
2024年4月，欧委会对上海电气和隆基绿能参与的罗马尼亚太阳能发电园区公共采购招标启动深入调查。这是FSR在新能源领域的首次适用。与中车案类似，相关企业最终退出投标，调查终止。该案反映出在欧盟绿色转型战略背景下，中国企业作为新能源领域的重要参与者，面临着更严格的政府监管审视。
（三）金风科技风电场开发项目案
2024年4月9日，欧委会根据FSR公共采购规则工具启动了首起依职权调查（ex officio investigation）。该调查针对一家中国风电设备制造商（金风科技，Goldwind Science & Technology），审查其在西班牙、希腊、法国、罗马尼亚和保加利亚风电场开发项目中的相关条件。在二年左右时，欧委会于2026年2月3日在该案中启动了深入调查（in-depth investigation）程序。
（四）同方威视案
同方威视（Nuctech）案是欧委会FSR执法中程序意义十分重大的案件之一。2024年4月，欧盟委员会对同方威视在波兰和荷兰的办公场所进行FSR项下首次突击检查（dawn raid）。检查过程中，委员会要求获取存储于中国境内服务器的员工邮箱内容，同方威视以须遵守中国法律（《保守国家秘密法》《数据安全法》《个人信息保护法》）为由拒绝提供相关信息。
同方威视向欧盟普通法院（General Court）申请临时措施，要求中止委员会检查决定。2024年8月，普通法院驳回申请，认为：（1）欧盟竞争法允许委员会调查在欧盟产生“可预见、即时和实质性效果”（foreseeable, immediate and substantial effects）的企业行为，无论其发生在何处；（2）若允许企业通过将数据存储于境外服务器规避调查，将损害欧盟法律的有效性；（3）同方威视未能证明其提供数据将导致“严重且不可弥补的损害”（serious and irreparable harm）。2025年3月，欧洲法院（European Court of Justice）维持该裁定。2025年12月11日，欧盟委员会宣布将同方威视案调查推进至深入调查阶段，这是欧委会竞争总司（DG COMP）首例进入第二阶段的依职权调查。
（五）Temu突击检查案
2025年12月，欧委会开展了第二次FSR突击检查，此次检查对象是一家中国在线购物平台（Temu，拼多多母公司 PDD Holdings 旗下子公司）位于爱尔兰的经营场所。
（六）中车葡萄牙轻轨车辆案
2025年11月5日，欧委会对中国中车（CRRC）发起新的深入调查，涉及其参与里斯本轻轨车辆的招标。该案由Mota Engil牵头的联合体申报触发，该联合体包含中车葡萄牙子公司。值得关注的是，这是FSR项下欧盟委员会首次行使“介入权（call-in）”对低于门槛的公共采购程序启动审查，具体金额未披露。这表明，即使未达2.5亿欧元的公共采购程序的申报门槛，企业仍可能面临调查。
综合以上典型案例，回顾欧委会FSR二年半左右的执法实践，我们可以总结FSR实际审查的涉及中国企业的案例主要具有以下特征：
其一，部分案例的融资结构存在政策性、国有金融资源，条款存在“无限担保”、“低于市场利率”等特征。在同方威视案中，欧委会重点要求企业提供中国境内银行账户信息、股东结构及融资记录；京东案中，欧委会同样将优惠融资、税收优惠列为初步认定的关注点。
其二，行业高度集中于新能源、轨道交通、电信基础设施、安防设备等欧盟视为“战略敏感”的领域——金风科技（风电）、上海电气与隆基绿能（光伏电站）、中车（轨道交通）、同方威视（安检设备）均属此列。
其三，交易或投标结构中存在国有资本、地方政府融资平台或政策性银行的影子，容易被欧委会认定为“可归因于第三国的财政资助"。
其四，数据与信息治理未能提前与中国《数据安全法》、《保守国家秘密法》、《个人信息保护法》等法律衔接，一旦遭遇突击检查（dawn raid）或信息请求（Request for Information, RFI），企业陷入“两头为难”的境地——如同方威视因拒绝提供存储于中国境内服务器的员工邮箱内容，引发了此后一系列的司法交锋。
上述特征，构成了中国涉欧企业针对欧盟FSR进行“事前防范”的着力方向。
二、“事前防范”的六大方面
（一）融资安排：从源头切断“最可能扭曲”认定
欧盟FSR第5条列举了“最可能扭曲市场”的补贴类型，无限制担保、救助性补贴、直接促成并购的补贴均在其列，欧委会在执法实践中也频繁援引这一条款。
为此，我国企业在设计赴欧投资并购或参与公共采购的融资方案时，应把“是否会被认定为最可能扭曲的补贴”作为一项前置审查标准。具体而言：
- 应尽量避免由母公司或关联方向欧洲子公司、并购标的或投标主体提供无限额、无期限的担保，转而采用有明确金额上限、市场化定价的担保安排；
- 对于国有银行、政策性银行提供的贷款，应提前完成“私人投资者测试”（private investor test）”意义上的自我核查，即比较融资条款与同期市场利率、同类商业银行贷款条件是否存在实质性利差——如果存在，这部分利差极有可能被直接计入补贴金额；
- 对于地方政府产业引导基金、国有创投基金参与的股权融资，也应审视其出资条件是否与私人资本一致，是否存在非市场化的优先回报安排。
京东案的审查焦点之一正是资助与技术、物流能力提升之间的关联性，这提示我国企业：即便是研发补贴、税收减免等看似常规的支持措施，也需要评估其与拟投资主体业务能力提升之间是否存在可被识别的因果链条。
（二）外国财政资助梳理：建立FFC台账与基准分析
欧盟FSR项下的“外国财政资助”（Foreign Financial Contribution, FFC）概念极为宽泛，不仅包括政府直接拨款、贷款、注资，还包括税收减免、政府采购优惠，甚至包括“可归因于第三国的私人实体资助”。而依职权调查中，欧委会有权要求企业提供长达八年的历史资助数据，并购与公共采购申报也要求披露申报前三年内获得的全部FFC。
因此，企业不应等到收到问询函才开始“翻旧账”，而应在启动欧洲业务布局之初，就建立一套动态更新的FFC台账，系统梳理来自中国政府各层级、国有金融机构、政策性银行、地方政府融资平台、产业基金等渠道获得的各类资助，详细记录资助主体、金额、时间、条件、用途。对于国有银行贷款等易被认定为补贴的资金来源，应同步准备基准分析文件（benchmark analysis），留存同期市场利率、可比交易条款等证据，以备随时应对问询或主动纳入申报材料。这项工作看似繁琐，但一旦真正进入调查程序，能否在有限时限内拿出完整、经得起推敲的资助台账，往往直接决定了企业是被认定为“配合良好、举证充分”，还是被认定为“信息缺失、存在扭曲嫌疑”，进而承受举证责任倒置的不利后果。
（三）交易结构设计：分散风险、降低敏感度
在交易结构层面，企业可以通过多种方式主动降低被FSR“盯上”或调查升级的概率。
其一，慎重评估交易分阶段实施的可行性——京东通过要约收购逐步将持股比例提升至85.2%的路径表明，分步骤、渐进式的持股安排本身并不能规避FSR申报义务（一旦触及申报门槛仍须申报），但在交易设计阶段充分评估各阶段可能触发的申报义务与审查风险，有助于企业提前规划应对节奏、避免仓促应对。
其二，在参与公共采购时，考虑与欧洲本地企业组成联合体投标，或聘请欧洲企业作为主要分包商，这在一定程度上可以降低受关注度。但需要注意的是，中车葡萄牙里斯本轻轨案表明，即便联合体的申报由欧洲本土企业（Mota Engil）主导，只要联合体成员中包含中资企业，欧委会仍可能通过“介入权"（call-in power）”对低于申报门槛的项目主动启动审查——这意味着联合体投标并非“免责金牌”，选择联合体成员时同样需要评估其自身及其供应链是否存在FSR敏感因素。
其三，对于新设业务，绿地投资（新设公司）相较于并购现有企业，通常可以规避并购项下的强制申报，但仍需关注日常经营行为被依职权调查的风险，不能因此放松FFC台账建设等基础工作。
其四，在设立欧洲子公司时，应有意识地建立与中国母公司之间的“防火墙”，优先通过欧盟本土融资、本土采购方式开展经营，降低外国补贴的关联度和传导链条的可识别性。
（四）申报准备：从“申报前商谈”到完整披露
欧盟FSR允许企业在正式申报前与欧委会进行“申报前商谈”（pre-notification contacts），这是企业主动管理审查节奏、提前摸清欧委会关注重点的重要窗口，建议企业尽早启动而非临近申报截止日期才仓促接触。在准备申报材料时，完整、准确披露申报前三年内获得的全部FFC是底线要求——隐瞒或遗漏不仅可能导致欧委会作出不利推断，还可能被认定为“未申报”的违规行为，从而使企业陷入更被动的境地。
对于参与公共采购投标的企业，还应特别注意2026年《指南（Guidelines）》对“不当有利标书（unduly advantageous tender）”认定标准的细化：欧委会将比较投标价格与招标预算、其他投标人报价，以及“未受补贴情况下的投标价格”，以判断价格优势是否主要来自补贴而非创新、效率等合法因素。因此，企业在投标前应进行内部模拟评估，厘清自身报价优势的真实来源，并预先准备好能够支撑“价格优势源于技术和效率而非补贴”这一论点的证据材料。对于未达申报门槛的项目，也不能掉以轻心——仍需按要求提交声明（declaration），如实列明已获得的FFC情况，因为《指南》已经明确赋予欧委会对未达门槛项目的主动介入权，一旦被认为存在“明显扭曲风险”，企业将无法以“未达门槛”作为抗辩理由。
（五）合同条款：把FSR风险装进合同
欧盟FSR带来的审查周期长、结果不确定的特点，决定了企业有必要在交易文件和商业合同中，专门就FSR相关风险作出明确约定，避免争议发生后无据可依。
其一，在并购协议中设置FSR审查作为交割先决条件（closing condition），并明确若审查超出预期周期或附加不合理条件时双方的处理机制（如延期交割、价格调整或解除权）；
其二，在与欧洲交易对手方、联合体成员的合作协议中，就配合欧委会调查所产生的信息披露义务和成本分担进行事先约定，明确各方在提供信息和承担合规成本方面的边界；
其三，鉴于中国已经建立起《反外国不当域外管辖条例》项下的反制机制，企业应考虑在对欧合同文本中嵌入“域外管辖阻断条款”与“调查配合冲突免责条款”——前者明确约定任何一方不得仅因中国法律项下被认定为不当域外管辖的外国措施而单方面变更或解除合同义务，后者则明确：若一方因遵守中国法律强制性规定（如未获得商务部豁免不得向境外提供特定信息）而无法配合对方要求提供信息，不构成违约，由此产生的调查延误或不利后果由要求方合理分担。这类条款目前在国际交易文本中尚不多见，但鉴于中欧监管博弈已呈常态化趋势，提前布局将有助于企业在未来的谈判和潜在争议中占据更主动的位置。
（六）内部合规机制：从被动应对到常态化管理
前述各项措施的落地，最终都依赖于企业内部建立起一套常态化的FSR合规机制，而非依靠某个部门或个别项目组临时应对。建议企业设立跨职能的FSR工作组，由法务、财务、业务部门共同参与，定期评估欧洲业务的FSR风险敞口；将FSR合规审查嵌入并购、投标、重大投资决策流程，在项目启动阶段即引入熟悉FSR与WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM）规则的专业律师参与评估；同时，鉴于FSR调查中普遍存在的“突击检查”执法特点，企业还应提前建立跨境数据合规体系，明确哪些文件、邮件、财务数据可以在何种条件下提供给欧方，哪些属于中国法律项下限制出境的敏感信息，从而在真正面对突击检查时，能够从容区分“可提供”与“需按程序申请豁免”的信息，避免因仓促应对而陷入两难。
三、与中国反制法律的衔接：835号令与两份公告带来的新变量
2026年4月13日，国务院公布《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（国务院令第835号），并自公布之日起施行。这部条例建立了一套完整的认定、公告、阻断与反制体系：由司法部会同商务部等部门，依据是否违反国际法和国际关系基本准则、被管辖行为与该国联系是否适当、是否损害中国主权安全发展利益及公民合法权益等因素，对外国的不当域外管辖措施作出认定并公告；一旦认定成立，任何组织、个人不得执行或协助执行相关措施，违者可能面临民事赔偿、行政处罚乃至刑事责任。
该条例施行后，已先后两次正式适用于FSR相关案件：2026年5月15日，司法部发布第5号公告，认定欧委会在同方威视案调查中要求提供中国境内银行账户信息、股东结构及融资记录等做法构成不当域外管辖；2026年8月19日，司法部发布第8号公告，认定欧委会在京东案调查中“向中国实体跨境索取广泛的、非必要的中国境内信息”构成不当域外管辖，并明确表示“如欧方一意孤行，中方将坚决依法反制”。
这一新变量对企业的事前合规布局提出了新的、也是更高的要求：企业不能再简单地把“配合欧盟调查、如实提供信息”当作唯一正确的应对姿态，而必须同步评估拟提供的信息是否落入中国法律限制出境或需要豁免的范畴。具体而言，建议企业提前梳理可能被欧方索取的信息清单，逐项判断其是否涉及国家秘密、商业秘密或其他限制出境的敏感数据；同时，提前了解并建立与商务部的报告与豁免申请机制——根据现行规则，企业遭遇不当域外管辖措施应及时向商务部报告，这是启动后续保护机制的前提，而如确需配合外方提供相关信息，也应在配合行为发生前向商务部申请豁免，并就配合的必要性、不配合可能造成的具体损失进行充分说明。将这一整套“报告—评估—豁免”机制，作为欧盟FSR合规体系的有机组成部分预先建立起来，而不是等到收到调查函才临时抱佛脚，这是未来一段时间中国企业欧洲业务合规布局中容易被忽视、却又非常关键的一环。
四、结语
从中车保加利亚案的黯然退出，到同方威视案的旷日持久，再到京东案这样交易金额巨大、社会关注度极高的并购案件，欧盟FSR执法两年半以来的实践反复证明：对于志在深耕欧洲市场的中国企业而言，与其把FSR视为一道无法预测的“黑箱”审查，不如把相关合规要求转化为可管理、可预期的常态化工作。融资安排的市场化改造、财政资助的系统化梳理、交易结构的审慎设计、申报材料的充分准备、合同条款的前瞻布局，以及内部合规机制的常态化运转——这六个维度环环相扣，共同构成了中国企业降低欧盟FSR触发及升级风险的“防火墙”。同时，随着中国自身反制法律体系的逐步完善，中国企业在欧洲的合规布局，也必然要从单纯的“对欧合规”，升级为兼顾中欧两套法律体系、在两者之间寻求平衡与协调的双重合规体系。这不仅是应对当下挑战的需要，更是中国企业在充满不确定性的国际经贸环境中行稳致远的必然选择。
（原标题：中国企业如何应对欧盟FSR？——上篇：“事前防范”）
来源：上海民营经济网络服务平台、上海工商联、律商联讯
作者：石育斌，锦天城律师事务所；执业领域：国际贸易和海关合规、出口管制与经济制裁、跨境并购与境外投资、数据合规与网络安全、跨境反腐败与合规（FCPA等）、以及跨境诉讼与仲裁；邮箱：stoneshi@allbrightlaw.com；电话：(8621) 2051-1000