核心要点

欧盟关于审查欧盟境内外国投资的新《外商直接投资审查条例》（第2026/1386号条例，下称“《条例》”）已于2026年7月16日正式生效。《条例》将于2028年1月17日起全面适用。届时，每个欧盟成员国均须建立符合该《条例》最低要求的国家外商直接投资审查机制。

《条例》旨在通过引入强制性的共同最低行业审查范围，并加强成员国评估和管控外商直接投资的权力，来推动形成更加协调统一的投资审查方法。此外，该《条例》还旨在强化欧盟范围内的合作机制以及成员国之间的信息共享。

一、立法通过及实施时间表

欧盟早于2019年就通过《第2019/452号条例》首次引入旨在鼓励各方就涉及安全和公共秩序风险的外商直接投资审查进行协调的法规。在此框架基础上，欧盟委员会（“委员会”）于2024年提出一项改革提案，拟对欧盟外商直接投资审查制度进行根本性修订和强化。

这最终促成了新《条例》的出台，该《条例》于2026年6月17日正式通过。从通过到正式适用之间将设有过渡期，在此期间，各成员国需要审查其现有外商直接投资审查框架，并在必要时进行修订，以符合新的欧盟要求。

实施时间表如下：

• 2026年6月17日：《条例》正式通过。
• 2026年6月26日：《条例》在《欧盟官方公报》上公布。
• 2026年7月16日：《条例》正式生效。
• 2028年1月17日：《条例》全面适用，各成员国必须遵守其最低要求。

二、新《条例》引入的主要变化

（一）“外国投资”定义扩大——现已涵盖间接收购结构

“外国投资”的范围已扩大至涵盖间接收购结构，包括由欧盟境内投资者发起的投资，只要该欧盟投资者受到来自非欧盟国家的个人或实体“控制”，同样可能被认定为“外国投资”。这一调整回应了欧盟法院（CJEU）在Xella案判决（C-106/22案）中所揭示的原第2019/452号条例项下的局限性。在实践层面，该措施填补了现有监管框架中的一个重要空白：将那些通过欧盟收购载体进行、但最终控制权归属于非欧盟个人或实体的投资纳入监管范围。判断标准在于投资者是否能够对欧盟目标企业的管理或控制形成“实质性参与(effective participation)”。

《条例》还引入了“绿地投资（Greenfield Investment）”的定义，即“外国投资者通过在欧盟境内新建设施以开展经济活动而实施的投资”。虽然此类投资属于《条例》的适用范围，但由于《条例》并未对其施加强制性事前审批要求，成员国仍可自行决定是否将其纳入本国审查机制的范围。

此外，《条例》在很大程度上将内部重组排除在适用范围之外，前提是：

公司最终受益所有人保持不变；且

不存在新增第三国企业进入欧盟目标公司的持股链条。

（二）强制性外商直接投资审查机制以及成员国之间部分协调统一的时限

成员国必须在2028年1月17日前建立一套符合《条例》要求的国家外商直接投资审查机制。事实上，所有成员国均已采纳此类机制，其中塞浦路斯是最后一个正式完成相关立法的成员国，其机制于2026年4月建立。因此，实际影响在于各国需对其现有制度进行审查，并在必要时加以修订，以符合新的欧盟框架。

新的强制性外商直接投资审查机制将以两阶段审查程序为基础：

• 第一阶段审查将适用统一时限，包括45个日历日的初步评估期（不得延长），以确定是否需要进行第二阶段的深入审查；
• 第二阶段深入调查的时限将由各成员国自行确定。

对于涉及多个司法管辖区的交易，申请人必须“尽力”在同一天向所有相关成员国提交申报。这旨在促进对需要在多个成员国进行申报的交易开展更协调的审查，但同时也将要求交易各方进行谨慎的顺序安排和准备工作。

（三）国家主管机关的主动介入审查权（Call-in Right）

国家主管机关被授予主动介入审查权，可依职权审查其境内任何可能对安全或公共秩序构成风险的外国投资。

• 对于无需事前批准1的投资，各成员国必须设定15个月至5年之间的时效期限。
• 对于原本需要事前批准但未申报，或在交易完成后才申报的投资，审查主管机关可在交易完成后最长24个月内进行审查。

这可能对投资者产生重要影响，因为即使某项交易无需强制申报，其仍可能在事后被要求接受审查，尤其是在敏感行业，或投资者背景可能引发监管关注的情况下。

（四）强制性的最低行业范围

成员国必须规定审查或申报要求，特别是在目标公司经营于敏感或战略性行业的情况下。这些行业包括国防物项、两用物项、先进技术（例如半导体、量子技术、人工智能）、能源、交通和数字基础设施、关键原材料、金融系统实体以及选举基础设施。成员国获准保留或采纳更全面的国家授权或申报要求。

因此，《条例》设定的是共同的最低保护水平，而非对各国外商直接投资制度的适用范围进行全面协调统一。实践中，投资者仍需根据具体情况评估各国的申报要求。

（五）强制性实质审查

《条例》引入了一系列风险因素，成员国在评估外国投资是否可能对安全或公共秩序产生不利影响时必须加以考虑；评估对象既包括外国投资者，也包括所有权链中的所有相关利益相关方。

• 一般安全利益因素，包括可能影响欧盟利益项目或计划、关键技术、关键基础设施、关键投入品供应连续性、敏感信息、媒体自由和多元化、公共卫生、粮食安全、选举程序及军事设施的风险。
• 外国投资者因素，包括其与第三国政策目标、军事发展或国内镇压之间的联系；是否参与影响某一成员国安全或公共秩序的活动；是否存在制裁风险；过往是否存在未经授权的投资，或是否曾进行受缓解措施约束的投资；是否参与非法活动；是否存在反洗钱及反恐怖主义融资方面的担忧；是否对第三国负有情报共享义务；以及所有权结构是否不透明。

（六）缓解措施

成员国可施加缓解措施，以应对外国投资可能对安全或公共秩序造成的不利影响，例如：

• 改变目标企业的治理结构，或调整外国投资者的表决权；
• 限制其接触敏感技术和信息；
• 施加供应承诺，或要求其从可信赖供应商处采购关键组件；
• 采取措施确保业务活动持续进行；
• 实施网络安全协议；
• 在欧盟境内存储和处理特定数据。

在适当情况下，委员会可以提出缓解措施。然而，成员国仍负责就批准、附条件批准或禁止该项投资作出最终决定。

（七）强化合作机制

《条例》通过要求成员国就特定外国投资进行通报，并允许其他成员国和委员会就该等申报发表意见，进一步发展了欧盟合作机制。尽管如此，成员国仍保留批准或禁止该项投资的权力。以下情形必须进行强制申报：

• 对于所有落入最低行业范围的投资，只要外国投资者受国家控制或为国家所有、受到制裁、此前曾受投资禁令限制，或曾违反缓解措施，均须进行通报；
• 如某成员国已启动第二阶段审查，计划施加缓解措施、禁止交易或在第一阶段审查期间命令撤销该项交易，且目标企业参与欧盟利益项目、属于在其他成员国设有子公司的集团的一部分，或可能对至少另一个成员国的安全或公共秩序产生不利影响的，也必须进行通报。

经强化的合作机制并未建立欧盟层面的外商直接投资审查“一站式”机制。然而，该机制可能提升敏感交易在整个欧盟范围内的可见度，并可能促使国家主管机关与委员会之间加强协调。

（八）提高投资审查制度的效率

《条例》通过指引强化了各国投资审查制度的效率和透明度。例如，成员国须公布关于其审查机制适用范围的指导文件。《条例》还通过建立委员会数据库，记录此前已申报案件及审查结果，从而改善信息共享。在必要的情况下，成员国还可相互之间以及向委员会请求提供关于居住或设立于另一成员国的自然人或法人的信息。

这些措施可能会随着时间推移，使外商直接投资制度的运作更加透明。然而，它们也可能增加投资者预期需要提供的信息量，特别是在涉及敏感行业、复杂所有权结构或跨多个成员国开展活动的交易中。

三、对投资者的实际影响

《条例》并未建立集中统一的欧盟外商直接投资审查机制。成员国仍将负责批准（无论是否附带条件）或禁止其境内的外国投资。然而，新框架很可能使各国审查制度的设计和运作更加趋同。

对于投资者而言，这意味着应在交易规划早期即考虑外商直接投资审查问题，特别是涉及以下情形的交易：

• 敏感或战略性行业；
• 国有或受国家控制的投资者；
• 制裁风险；
• 在决定对其进行审查的成员国开展的绿地投资；
• 目标企业在多个成员国拥有业务、子公司或资产的；
• 所有权结构中涉及由非欧盟个人或实体控制的欧盟投资载体（EU vehicles）。

如需进行多地申报，交易各方还应将相关成员国期望尽可能同时提交申报这一因素纳入考量。这很可能要求各方更加协调地准备外商直接投资申报，并在交易初期更详细地评估时间安排方面的影响。

因此，《条例》应会在某些方面使欧盟外商直接投资审查框架更加一致和透明。然而，对于涉及敏感活动或较高风险投资者背景的交易而言，其也可能增加监管复杂性。

来源：史密夫斐尔律师事务所