来源：大成律师事务所

2026年7月22日，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，“FCC”）通过了《第三份报告与命令暨第三份进一步拟议规则制定通知》（Third Report and order and Third Further Notice of Proposed Rulemaking）[1]，并于8月7日将《第三份进一步拟议规则制定通知》文件正式刊登《联邦公报》。

该份公告既包含了《第三份报告与命令》中已经成型的最终规则，其包括组件禁令、电商平台FCC ID展示等规则，同时也包含了《第三份进一步拟议规则制定通知》中提交公众评议的拟议规则，其下共包括调整受限清单（Covered List）架构、供应链披露、授权路径、进口、营销、平台义务、授权后执法与境内责任主体等二十项拟议措施，几乎重构了美国射频设备合规的全部环节。拟议规则的普通评议截止日为2026年9月8日，在该期间内企业及公众可对该规则进行评议。

本次拟议规则不再局限传统的设备射频认证，对受限清单（Covered List）架构、供应链信息披露、授权路径、进口、平台义务、境内责任主体、事后执法等全链条制度进行调整，试图构建一套覆盖设计、生产、零部件来源、软件更新、进口、线上销售的供应链穿透式监管体系。

对于无人机、路由器、光伏逆变器、机器人、视频监控设备等大量中国射频硬件出口企业而言，这一轮改革绝非简单的监管趋严。FCC正在重塑美国射频设备准入的底层规则，白牌贴牌、传统代工等出口模式均将遭遇全新约束。

笔者团队一直协助国内出海企业应对美国FCC监管，处理FCC调查执法应对、FCC限制类产品边界澄清、合法交易结构设计、合规应对等实务事项。本文结合FCC规则文本、既往执法与司法案例，对本次拟议规则逐项分析，梳理中国企业面临的法律风险，提供可落地的合规思路，也为参与公众评论程序提供参考。

总体逻辑

FCC此轮规则修订的深层逻辑，在于构建一套持续性、全流程的供应链国家安全审查机制，FCC提出的二十项拟议规则呈现出了明显的供应链穿透机制，其希望将既往的FCC设备授权前段工具转化为全流程的执法工具，覆盖产品的设计、生产、进口、销售以及后续撤销等全流程。

具体而言，本次拟议规则中如硬件软件物料清单（HBOM/SBOM）强制披露、将“外国生产（produced in foreign country）”的概念明确成文化、明确要求堵塞白牌公司的监管漏洞等规则，皆标志着FCC的监管触角已从整机逐渐延伸至每一模块，甚至每一组件的产地与生产角色。而进口规则收窄、新增电商平台营销规则、SDoC登记制度、简化设备授权撤销程序、美国本土责任方强制设置等制度安排，则形成了覆盖产品从边境到货架、从授权到撤销的全流程管控。

以下为每项新规则的逐项分析：

一、清单制度改革：受限清单（Covered List）的二分规则

FCC拟将Covered List条目在规则适用上区分为两类：

• 以特定生产商或服务商为中心的点名主体型条目（producer/provider-based covered list），即点名企业+涵盖设备，例如目前针对华为、中兴、海康威视、大华及海能达的条目；
• 按生产地点覆盖某一产品类别的产地型条目（location-based covered list），即外国生产+涵盖设备，例如目前针对外国生产的逆变器、先进机器人设备、无人机、路由器等条目。

为此，受限清单网站亦将改为两栏展示。

该拟议规则提醒企业，在具体判断某一产品是否受到受限清单管控时，应同时建立主体维度及产品维度的双维度核查框架，二者缺一不可。

主体维度主要对应受限清单二分后的点名主体型条目，企业需核查自身及其供应链是否涉及受限清单被列名主体（如华为、中兴、海能达、海康威视等）所生产（produced by）的受限设备。美国政府对“生产（produced by）”的认定采用实质判断标准，制造、组装、设计、开发，或对产品形成过程中的重大阶段承担实质责任或控制，均可能被纳入“生产”的考量范围[2]。单纯采取换标、使用白牌公司或调整销售主体等形式性安排，不能当然切断产品与原生产者之间的法律联系。就目前执法实践而言，关联公司股权控制、核心技术授权、关键零部件供应均可能构成实质生产关系。因此，企业还应重点核查控制板、主控芯片、安全芯片及远程运维平台的设计开发主体与供应商，确认是否存在受限主体参与的情形。

产品维度主要对应受限清单二分后的产地型条目，企业需核查产品各项成分的来源并核查产品是否符合美国“国内终端产品”标准。在产地型受限清单条目下，企业的合规动作更应重视原产地与本土成分核算，需要备齐生产地点、组件成本及制造工序证据。

结合FCC设备授权的制度逻辑，企业需首先完成“产品是否落入Covered List”的判断，只有在完成条目级判断后，才进入后续的FCC ID、SDoC或Conditional Approval豁免等板块分析。

图1 FCC设备授权的制度框架

二、贴牌/白牌设备的监管堵漏

在本次拟议规则下，FCC将“生产（produced by）”的定义表述为，如果某实体对设备形成过程中的任何主要阶段承担实质责任或控制，包括设计、制造、组装或开发，该实体就可能被视为生产者，且一台设备可存在多个生产者。同时，拟议规则要求FCC ID的申请人需提交经签署的、识别所有生产实体的证明[3]。

FCC在制定该项拟议规则时直接引用了Eken门铃摄像头案及Odyssey Robot LLC案两个白牌公司案例。在Eken门铃摄像头案中，Eken被立案调查后仅12天，新主体Converge Beauty即以“电气相同”（electrically identical）为由、无需重新测试便取得新的FCC ID，而申请文件竟由Eken员工签署，Eken最终因美国送达代理人虚假陈述被拟处73万美元法定最高罚款[4]。又如Odyssey Robot LLC案，该企业涉嫌谎称无人机为美国制造为由以规避清单[5]，为此FCC认为有必要获知更全面的供应链信息，以落实受限清单的执法制度。

由于美国《通信法》并未建立专门适用于FCC调查的统一股权穿透规则，也未规定固定的股权比例作为“控制”的认定标准，因此FCC可基于其可对任何受《通信法》管控事项启动调查的广泛调查权，向上或向下穿透公司股权结构[6]，以查明实际控制关系、受益所有人及潜在违规责任。

在近期FCC关于白牌公司的执法活动中，FCC执法局查处了香港Cogito Tech[7]、美国注册的Fikaxo[8]、Lyno Dynamics[9]、Skyhigh Tech[10]、Spatial Hover[11]、WaveGo Tech[12]等公司，以上述公司作为白牌公司销售被纳入受限清单的无人机为由，对以上公司发出了正式问询函（LOI）。综合FCC事后发布的初步违法决定书（Notice of Apparent Liability，NAL）来看，FCC认定关联企业构成白牌公司主要依据两项标准：

• 信息提供与营销关联，即FCC认定相关企业是否直接或间接提供受管制产品信息，该等行为是否构成直接或间接营销；
• 供应链实质穿透，即FCC通过溯源产品供应链，判断公司是否实质使用了受限主体生产的产品，或其产品内是否包含受限清单上受限的设备（Covered Equipment）。

综合FCC穿透调查的职权和执法实践而言，FCC对白牌公司关联关系的审查主要综合股权结构、董事任命权、经营决策权、品牌授权、OEM/ODM安排、生产控制及供应链管理等因素进行个案审查。因此，对企业而言，即使与受限实体不存在控股关系，只要相关受限主体能够实际影响产品设计、制造、认证或市场销售，那该企业仍可能成为FCC调查的重要对象。基于此，建议企业为每一款面向美国市场的产品建立生产信息矩阵，逐项列明产品规格、设计定稿、关键组件选型、生产工厂、质量标准、源代码归属、签名密钥管理及OTA升级等核心环节的实际责任主体，确认评估每一环节与受限实体或受限设备的真实关联。

三、HBOM、SBOM等供应链强制披露规则

FCC拟要求FCC ID的申请人需提交经签署的硬件与软件物料清单 (HBOM/SBOM)，其拟增的47 C.F.R. § 2.911(d)(9)(ii)规定，HBOM和SBOM应识别设备的所有组件（all components），包括设备的硬件、软件和固件组件。其拟增的§ 2.911(d)(10)进一步规定，对于每个关键组件（each critical component），HBOM与SBOM至少需要披露组件名称和功能，组件生产者，组件设计、开发、制造、组装或以其他方式生产的地点，分别归属于每一生产者和生产地点（each producer and production location）的组件价值百分比。在获得FCC ID授权后，任何变化均须在30日内更新物料清单。

从FCC的拟议规则来看，拟议规则并未明确设定HBOM/SBOM的固定供应链穿透层级，也没有明确要求需追溯至所有子组件、原材料或最终自然资源来源。但鉴于拟议规则采用了“所有组件”“每个关键组件”“每一生产者”等总括性的表述，因此有理由认为FCC极有可能将实际参与关键组件设计、开发、制造或组装的主体，即使其位于二级或更深供应链，都纳入披露范围。

对企业而言，该项拟议规则意味着FCC ID的认证申请将从提供技术合规文件扩展为供应链尽职调查文件，因此企业在与上游供应商的采购合同中应预先加入HBOM/SBOM提供义务、真实性保证与违约责任条款。对芯片、通信模组、光收发器等关键组件而言，企业需考虑制定有关其他供应商的替换后备方案，以应对替换需求。

然而，对美合规回应不等于“单向透明”与“有求必应”。企业在提交供应链信息及其他材料时，既应审视数据跨境传输的合规边界、评估中国侧数据出境的风险，同时也需审慎评估国务院第834号令（《国务院关于产业链供应链安全的规定》）对供应链穿透式调查所施加的法律限制。国务院834号令明确强调了国务院有关部门将采取有效措施以保障关键领域产业链供应链的数据安全，因此企业对外披露关系国家安全、与国民经济命脉有关的关键领域数据链时，应保证数据安全[13]。这里规制的关键行业供应链数据范围要大于我们一般理解的重要数据、核心数据范围。同时，本令第13条明确境内外主体对境内供应链产业链收集信息时，需遵守我国法律法规，否则有关部门将有权依法采取相应处理措施。而第14条则明确赋予了国务院有关部门启动安全调查及依法应对的反制权，对歧视性、不合理性地损害我国供应链产业链安全的行为进行法律反制。

因此，建议企业在回应境外供应链穿透调查前，先行启动内部合规评估，界定信息性质与出境必要性，必要时报请主管部门指导，将数据出境安全评估、第834号令合规审查与境外监管回应整合为协同决策机制，避免在回应境外监管时陷入过度披露的法律风险。

四、禁止含有受限实体组件的设备获得授权

在拟议规则中，FCC就进一步禁止含有受限实体所生产的软件、固件或其他组件的设备获得授权而征求意见，其拟议规则规定，所有包含受限实体生产的任意组件（软件、固件或其他组件）的设备均禁止获得授权，或设立可反驳推定，申请人举证无安全风险才可获批。

该项拟议规则展现出FCC持续扩张管辖边界的明确趋势。回溯其规制路径，FCC最初通过受限清单（Covered List），禁止受限实体生产的新的整机设备进入美国市场，如限制华为、中兴生产的电信设备、视频监控服务等；2025年，FCC在《第二份报告与命令》中将禁令延伸至模块化发射器（modular transmitters）[14]；2026年7月22日，FCC再发《第三次报告与命令》，拟将限制进一步扩展至逻辑承载型硬件组件（logic-bearing hardware components），但该规则尚未生效。而此次拟议规则，FCC更进一步收紧，询问是否应将限制范围彻底覆盖所有组件。由此可见，FCC的监管呈现出了明显的穿透至供应链底层的趋势，其正从整机管控、射频模块管控，逐渐穿透至逻辑硬件及所有组件的管控。

对企业而言，该项拟议规则意味着合规筛查的成本与复杂度将呈指数级上升，企业需同时审查“供应链中是否存在受限实体”以及“产品中是否存在受限物项”两方面同时展开审查。

同时，企业将面临着供应链随时被穿透的不确定性。鉴于受限清单中的受限实体以中国企业及关联主体为主，中国企业需更为谨慎地对待该项条款。一旦某个中国企业上了受限清单，或者被商务部实体清单、国防部1260H清单点名，FCC随时可以依据该实体对国家安全造成了威胁而将该实体纳入受限清单，并以该实体的组件为线索穿透其他企业的供应链范围。企业的风险筛查对象将不能仅局限于实体清单上的直接供应商，而须逐层穿透至供应链的末梢环节，审慎检查每一方参与主体。

五、受限行业设备统一强制认证

FCC拟议规则要求，凡被受限清单覆盖的行业领域，即当前无人机及关键组件、路由器及未来任何同类领域，不论生产者、不论产地，一律须走更为严格的认证（Certification）程序，不得适用SDoC或豁免路径。

目前FCC设备的授权程序分为，有意辐射设备获得FCC ID的认证程序（Certification）以及低风险无意辐射设备的SDoC程序。FCC ID申请者需向FCC认可的电信认证机构（TCB）提交测试数据、技术材料和非Covered声明；而SDoC则由美国责任方自行确保符合技术标准即可。对于逆变器、机器人等复合设备而言，企业还需区分整机、无线模块和数字电路等部分，不能因为采用已认证的模块则当然认为整机不再需要评估，需综合产品参数进行全面判断。

在该拟议规则框架下，企业的合规成本将明显增加：

• 对于路由器、无人机等可能被FCC管控的高风险行业的企业而言，统一认证（Certification）程序将会显著增加企业的测试周期、TCB费用、文件披露和变更管理的负担。
• 对于其他行业的企业而言，需提前识别目前依赖SDoC或豁免上市的产品，提前评估并准备该设备可能被转为Certification程序所需的测试、申请、标签、上市日期和工程变更等备用方案。

若企业认为受限清单范围过宽，不当地纳入了过多产品，则企业可选择在法律框架下限缩现有受限清单的范围，具体路径及程序规则分别为：

图2 申请限缩FCC受限清单产品范围的程序规则

六、SDoC设备登记制度

FCC拟要求所有SDoC设备都需向FCC完成登记并由FCC分配公开唯一编号，该编号需在设备或包装、合规信息声明和线上商品页面中展示。同时，FCC提议线上平台还需收集、合理验证并保存产品的SDoC声明或设备无需授权的证明，以确保需授权设备在美国市场的合法流通。

该拟议规则颠覆性地改变了1996年以来的FCC监管框架。现行框架下，供应商符合性声明（SDoC）与设备认证（Certification）程序适用不同程序规则：

• FCC ID的认证（Certification）程序需先获得由经FCC认可并持有注册编码（FRN及实验室识别码）的实验室[15]出具的测试报告，而后才经FCC核发FCC ID；
• SDoC的核心机制在于由位于美国的责任方保存测试与合规资料，无需FCC预先批准即可上市，且SDoC测试报告可由未经FCC特定认可但具备一般资质的其他实验室作出，包括制造商自有实验室，审查标准明显宽松。

若拟议规则生效，则所有SDoC设备也将具有类似FCC ID的公开追溯编号，对于企业而言，则需花费额外成本进行SDoC设备登记，并注意核查提交的SDoC编号、美国责任方、型号对应关系和测试文件是否对应，否则将可能直接导致电商平台对产品下架，并成为FCC调查线索。

七、设备授权有效期制度

鉴于FCC现行的授权机制无时效限制，除非被FCC撤回、撤销或终止，现有FCC ID一经取得则长期有效，因此，FCC拟为设备授权设置统一的有效期，例如十年的有效期。

对企业而言，授权期限将直接影响产品的库存、售后和长期基础设施设备建设等。对于逆变器、工业机器人、视频监控、医疗和公共设施设备等生命周期可能远超十年的设备而言，若设备授权面临着到期取消的风险，则该风险不仅将直接影响产品销量，还可能使企业面临禁止继续运行设备、用户转嫁替换成本于企业、服务中断和合同责任等。为此，若该项拟议措施落地，企业应评估产品的使用寿命，对于长期设备合同应增加授权续期、停止销售、备件、软件支持和替换责任条款，且还需同步为潜在十年期限准备过渡期措施。

八、受限设备进口例外规则收窄

FCC拟议新规认为，未经授权（即未获得Certification及未通过SDoC测试）的设备的进口例外，包括进口后再出口、政府使用、少量个人使用、展会展示、维修、研发和预售活动等。

同时，拟议规定认为被受限清单管控的产品原则上不得援引上述任何进口例外，除非满足以上五个进口条件中的一个或多个，即：

• 持有未被限制的既有授权；
• 40台以内的用于测试、评估、开发目的的设备；
• 纯转口；
• 美国政府专用；
• 专门用于政府开发项目。

FCC还提议取消现行的例外规定，该例外规定允许尚未获得授权、但仅能在美国境外使用的手机终端设备在未获授权情况下进行市场销售；同时，FCC就个人自用进口豁免及其他现有进口例外规定在适用于受限设备时的处理方式，征求公众意见。

该项拟议规则直接压缩了受限设备的进口空间。在现行规则中，受限设备与未获授权的设备适用一致的进口例外规则，即允许包括受限设备在内的未获授权设备在个人自由、进口维修、行业展示等情境下少量进口。而该拟制规则的监管逻辑是堵塞企业利用测试、展会、维修或个人使用例外绕开Covered List限制的空间，对受限设备施加了更严的监管力度，将其从一般进口例外中剥离，只保留有效授权、40台以内测试研发、转口出口及美国政府使用等五条狭窄通道。以下为受限设备的进口例外规则对比：

若拟议规则落地，对于企业而言，无论是样机、展品、维修件还是研发设备的进口，皆应在进口前备齐完整的进口用途说明、设备数量确认、例外条款、收货人、保管地点、禁售安排和最终再出口或销毁计划，并确保相关文件与报关描述一致。

九、线上平台营销规则

FCC的拟议规则为线上平台营销提出了五方面改革意见：

该规则的执法雏形早已存在于多起FCC执法案例中，如HobbyKing案（32 FCC Rcd 7300）与New Generation Hobbies案（26 FCC Rcd 9468）中，零售商以“业余频段设备”的名义实际销售可越频工作的图传发射器，即被FCC认定违规营销。同时在Operation Clean Carts行动中，平台六个月内下架了平台上约三百万条非法展示条目[16]，亦证明平台端具有一定下架产品的技术能力。因此在线上销售日渐普及的今天，FCC加强了对线上销售平台的义务。

为此，在跨境电商平台上展示销售商品、与电商平台有密切联系的企业应意识到，产品合规的风险不仅来自产品本身，同时也可能来自于诸如“解锁全频段”“一键增强功率”“绕过地域限制”等产品展示描述，因此企业应仔细审查产品的展示页面，删除任何违法或越权的广告暗示语。此外，企业还应注意保留产品的授权与合规文件，按规定提交电商平台审核，以防止产品下架风险。

十、授权前使用规则

该拟议规则提议，被列入受限清单、且不可能依法取得新授权的设备，不应再适用展示、评估或测试等授权前使用例外，该规则的出台旨在使得授权前使用规则与市场销售、进口限制等规则保持一致。FCC也同时讨论了政府测试等有限场景是否需要保留授权前使用的规则。

原有授权前使用规则为，未经FCC设备授权的设备原则上不得使用，但在取得实验或临时授权、进入完全屏蔽环境，或者仅用于受控的展会演示和开发评估并满足技术、标签、告知及回收要求时，可以例外临时使用运行[17]。

基于此，考虑到中国企业赴美参展演示未授权样机是惯常做法，若受限设备被排除在了参展演示的例外许可之外，企业则应对演示、展览等活动额外进行调整。对于需要送往演示展览的受限设备，企业应对每批设备建立用途说明、数量、序列号、测试地点、控制人员、运行频段、隔离措施和最终处置记录等全面的合规框架，禁止用以展示的设备进行转售或投入生产使用。

十一、制度化许可变更的豁免期规则

当前，FCC下设的工程与技术办公室（OET）针对外国生产的无人机及其关键组件、路由器等发布临时豁免规则，对已经取得FCC授权，后来因外国生产的无人机、无人机关键组件或路由器被列入受限清单的设备，允许该设备继续进行旨在降低美国消费者风险的I类和II类软件或固件更新，豁免有效期延长至2029年1月1日[18]。该豁免规则的主要目的是允许企业继续提供安全补丁、漏洞修复等必要更新，避免企业产品因被列入了受限清单后反而不能修复网络安全的制度逻辑漏洞。

为延续豁免规则背后的修复目的，FCC拟议规则将现行的临时豁免规则制度化、成文化，并为硬件变更设置了六项许可更新的边界，分别为：

根据美国现行法律，被列入受限清单但在新规生效前已获得授权的产品（旧产品），原则上不影响其在新规生效后的进口与销售；而在新规生效后才获得授权的产品（新产品），则不能获得授权，进而不能销售。因此，在实务中，软硬件更新容易产生争议的场景往往发生在旧设备的更新迭代中。新规生效后具体的法律后果如下：

除了不能获得进入美国市场的新授权外，被列入FCC受限清单还将带来以下间接法律后果：

对于被列入Covered List的产品，若相关方希望继续进口或销售产品，则企业可以选择从源头上证明自身产品不属于Covered List，或通过质疑或限缩Covered List的方式将自身产品排除在清单之外。在以上两条路径皆不可行的情况下，企业可通过援引无授权设备的进口例外规则或取得特别临时授权等少量进口或发行设备，FCC可基于公共利益原则对企业的情况进行个案裁量[23]。

同时，该拟议规则再次提醒企业需重视产品软硬件更新的边界。企业应注意把更新OTA版本拆分为安全修复、兼容性维护和功能增强三类，并为每次更新保存漏洞编号、风险说明、代码差异、射频影响分析、功能前后对照和批准记录等合规文件。在进行软件更新时，企业需注意不要把增加频段、提高功率、增加遥控或数据采集能力的迭代更新包装为安全补丁，以避免FCC进一步执法升级。

十二、规范FCC标识的使用

FCC拟议规则规定，FCC标识禁止用于无需授权（包括FCC ID认证及SDoC）的无源辐射体，以及任何未获适当授权、授权被撤销或限制的设备上。同时FCC拟议规则还考虑将FCC标识扩展到获得FCC ID认证（Certification）的设备中，要求全部经认证（Certification）或SDoC授权的射频设备皆强制使用该标识。

现行FCC规则仅规定了符合SDoC测试的设备可自愿使用FCC标识[24]，为保障认证设备的可识别性，FCC希望将FCC标识当作设备授权的背书，在所有已获FCC授权的产品上使用该FCC标识（标识见下图3）。

图3 FCC标识

基于FCC标识未来可能带有一定指向性，因此建议企业在该拟议规则落地前避免把FCC标识描述为“已获FCC ID”或“已通过美国政府安全认证”等可能引起误解的表述，尤其需要立刻替换无源辐射体上的FCC标识。若该拟议规则落地，企业应立即盘点产品、包装、说明书、网站和宣传材料中是否包含FCC标识，并在合同中明确产品因标识而返工的费用承担及责任分配问题。

十三、简化授权撤销程序

FCC拟议规则规定，对已获授权的设备新增授权快速撤销通道，将以下三类情形纳入快速撤销通道，分别为：

• 向FCC、认可实验室、电信认证机构（TCB）或国防部/国土安全部提交申请或授权材料时，作出虚假陈述；
• 拒不提供或规避提供依法要求提交的信息；
• 有条件允许（Conditional Approval）被终止。

FCC拟议规则中的简化撤销程序为，FCC书面通知企业拟撤销决定，企业享有10日书面答辩期，最后由FCC的技术与工程办公室（OET）以及国土安全局（PSHSB）联合决定是否撤销。

由于设备授权撤销事由扩大涵盖到了虚假陈述或拒不提供信息两个方面，因此企业未在规定时限内回应监管要求，本身即构成授权撤销的独立事由。例如，FCC启动质询函（Letter of Inquiry, LOI）等正式程序后，企业若逾期未提交文件，无论实体内容是否存在瑕疵，均可能触发撤销机制；拟议规则进一步压缩程序空间，权利人收到撤销通知后仅余10日答辩期，该时限较既有程序大幅缩短，对企业响应能力形成严峻考验。

鉴于撤销程序简化后企业设备授权处于更为脆弱的状态，企业需提前了解并准备相应的救济措施。根据47 C.F.R. § 1.104(b)[25]，当事人针对FCC授权下设单位作出的事项可在30日内选择提起行政复议（Petition for Reconsideration）或委员会审查（Application for Commission Review），两个程序可先后提出，不能同时提出。由于FCC受限清单的发布、修改、删除等事项皆属于FCC下设部门公共安全和国土安全局（PSHSB）依据FCC的职权授权（delegated authority）作出[26][27]，因此对该行为的救济需首先经由FCC内部审查救济。具体行政救济规则如下：

鉴于此，企业应提前建立全流程合规文档库，具体覆盖设计规格、测试报告、供应商变更记录、软件版本迭代等核心材料的全流程合规文档整理，以应对FCC的执法检查。同时建议企业建立中美双律所协作模式，由中国律所主导内部合规梳理与境内证据保全，美国律所负责程序应对、行政抗辩及与FCC的直接沟通，形成职能互补的协同机制，以避免FCC进一步的执法升级风险。

十四、美国本土责任方

FCC拟要求所有外国持有FCC ID认证授权的设备必须有美国本土责任方，该责任主体顺位为在美制造商/组装商、进口商、依协议承担的零售商/OEM、擅自改装方或其他主体。在美责任方须为可提供文件、证人和美国境内可执行资产的组织权限，且在美责任方与外国持证人承担连带责任。若在美责任方未配合FCC调查，则可能导致FCC对设备授权作出不利推定、启动撤销程序等。

在现行规则中，需要认证（Certification）授权的设备，其原则上由获得FCC认证的主体承担责任，该申请主体可位于美国境内也可位于境外，境外主体只需指定美国送达代理即可。而对于适用SDoC的产品，由美国制造商、组装商或进口商担任责任主体[28]。FCC认为申请FCC ID认证授权的设备，由于部分境外申请人提交了虚假的代理信息，导致FCC在执法时无法获知文件、证人和资产，因此有必要在美国境内确立FCC ID的责任主体。

为应对拟议规则的落地，已获得授权或未来拟进行FCC ID认证的中国企业需提前设计责任方安排，尽早确定由子公司、进口商还是专业第三方承担美国责任，并在合同中配置文件调取、工程变更通知、监管答复、审计、保险、赔偿和退出机制。

十五、关键定义的固定

FCC的拟议规则中将“外国生产（produced in a foreign country）”、无人机及路由器三个关键概念通过本次拟议规则固定下来。以上几个概念恰好对应了FCC过去九个月对中国的激进监管政策，以明确FCC的监管边界。

1. 外国生产的定义

在拟议规则下，“在外国生产（Produced in a foreign country）”指，满足以下条件的设备，则属于在外国生产：其一，按照48 C.F.R. §25.101(a)的定义，不符合“美国国内最终产品（domestic end product）”；并且/或者，其二，在外国设计或开发[29]。需注意的是，拟议条文存在语焉不详的问题，拟议条文的表述结构为“if it either: (1)…and (2)…”，either（择一）与and（同一）在条文中并存的结构，使得拟议规则的定义出现根本性模糊。

依据现行48 C.F.R. §25.101(a)条文，制造类产品必须同时满足以下两个条件，才能被认定为国内终端产品，分别为：

在现行FCC执法指南中，FCC对“生产（produced by）”的认定采用实质判断标准，制造、组装、设计、开发，或对产品形成过程中的重大阶段承担实质责任或控制，均可能被纳入“生产”的考量范围[30]。

因此，对比拟议规则与现行规则，由于现行规则中也将设计、开发等纳入“生产”的考量范围，因此拟议规则的具体涵盖方向与现行规则的涵盖方向其实是一致的。由于拟议规则本身具有模糊性，因此需关注后续立法动态。若后续拟议规则确认只要“不符合美国国内最终产品”或者在外国设计或开发都构成在外国生产的话，则FCC明确将设计开发列为可独立决定的因素，这将极大压缩企业间的合作空间。

对比拟议规则与现行规则可知，由于现行规则已将设计、开发等环节纳入“生产”的考量范围，因此拟议规则与现行规则实质上存在一致的监管导向。真正值得警惕的是拟议规则本身的模糊性及其后续演进：若立法最终确认，“不符合美国国内最终产品”或在外国设计、开发即构成“在外国生产”，则FCC实质上已将设计开发列为可独立触发监管后果的决定性因素，这将极大压缩跨境企业间的技术合作空间。

2. 无人机关键组件的定义

在FCC拟议规则中，“无人机关键组件”指，主要设计并意图用于无人机的组件，包括但不限于相关软件以及：

• 数据传输设备；
• 通信系统；
• 飞行控制器；
• 地面控制站和UAS控制器；
• 导航系统；
• 传感器和摄像头；
• 电池及电池管理系统；
• 电机。

由于FCC在2025年12月发布无人机系统限制新规后，并未在规则中澄清无人机系统及其关键组件的具体范围，因此在后续FCC发布的FAQs中，FCC给出了明确的定义，具体为：

在现行无人机规则中，考虑到中国无人机厂商在美国消费级和商用市场占有率高达70%-90%，美国本土品牌核心元器件高度依赖中国供应链，为防范国家安全风险，同时通过市场准入壁垒扶持美国本土无人机制造业，美国国防部发布新的《国家安全认定》，豁免特定无人机及其关键组件[31]。豁免机制分为两类，其一为截至2027年1月1日的阶段性豁免安排；其二为个案产品的有条件审批机制。

阶段性豁免安排共分为以下2类：

个案有条件审批（Conditional Approvals）程序则适用于未获普适豁免的境外制造无人机及其组件。申请人需提交国家安全风险评估、供应链信息、美国本土制造回流承诺等材料，并由公司负责人确认资料的准确性。个案审批由国防部或国土安全部进行，重点考察风险、韧性及本土产能承诺。获批后，企业需向主管机构进行季度报告，该批件有效期不超过12个月，违反可立即终止并禁入未来申请。

对于企业而言，针对申请Conditional Approval中需披露的BOM、设计文件、供应链信息等可能涉及商业秘密、受控技术或《禁止出口限制出口技术目录》项下技术的内容，以及可能包含的个人信息和核心产业数据，应建立内部完整版、政府保密版和客户尽调版三层资料库，并依据《个人信息保护法》《数据安全法》判断出境信息性质，避免数据违规出境。

3. 路由器的定义

在FCC拟议规则中，“路由器”指，主要供住宅使用、可由客户安装的消费级网络设备。在2026年3月20日的《国家安全裁定》中，“路由器”一词已被定义为包括主要面向住宅用途、可由客户自行安装的消费级网络设备。路由器在联网系统之间转发数据包，最常见的是互联网协议（IP）数据包[32]。而本次FCC针对路由器的定义是否需要修改、是否需要设置过渡期等问题向公众开放征求评议。

对企业而言，针对售往美国的产品，首先需核查产品的核心特征参数与功能，确定产品是否落入FCC的管控范围，进而再确定产品是否落入FCC受限清单（Covered List）的规制范围内。对于产品的认证，企业可进一步与认证机关及美国专业律所沟通。

十六、设备授权禁令的法条澄清

FCC的拟议规则建议修订禁止受限设备获得授权的条款（§2.903(c)），FCC建议该条款的(a)、(b)两款禁令适用于所有设备，而不是仅局限于该款目前列举的本应适用认证程序的设备、本应适用SDoC程序的设备、本应豁免认证的设备等三大类。

在现行规则中，§2.903的主要内容为禁止受限设备获得FCC授权，具体条款为：

FCC拟议规则删除(c)款列举的深层意图，可能在于为FCC的监管范围扩张预留制度空间，以使FCC的监管范围能从“受限设备”延伸至服务、数据乃至关键基础设施，从通信行业渗透至能源、交通、医疗等其他行业。

这一拟议规则也体现了FCC逐渐将受限清单该市场准入工具转化为产业政策杠杆。结合近期FCC主席布伦丹·卡尔（Brendan Carr）的表述，“我们现在告诉人们，是把大量投资回流美国本土、把它发展成国家安全关键要素的时候了。我们不希望五年后出现成千上万、甚至数以百万计的这种设备，成为国家安全风险[33]。”因此，该拟议规则的战略意涵已超越个案监管，FCC关注的并非单一企业或产品合规，而是通过市场准入前置审查，系统性推动关键技术回流美国本土，重塑全球供应链地理分布。

为此，建议企业从两个维度构建防御性合规体系：

• 供应链穿透，对二级、三级供应商的股权结构、技术来源、地理分布进行动态追踪，识别受限清单的潜在传导节点；
• 合规文本固化，将设计规格、测试报告、供应商变更记录、软件版本迭代等全流程文档标准化归档，形成可即时调取的证据链，以应对执法不确定性下的时限压力与举证责任倒置风险。

十七、海缆规则受限清单范围限缩

FCC拟将海缆规则中的受限清单（Covered List）禁令限缩为仅适用“生产者/提供者类”点名主体型条目；产地型条目原则上不外溢到海缆，除非相关国家安全认定明确提及海缆场景。

该拟议规则主要针对销售海底电缆系统的企业造成的影响较大。

十八、普遍服务基金（USF）与供应链年报

FCC就以下问题向公众开放评议，针对禁止含有受限实体组件的设备获得授权的组件级禁令与受限清单（Covered List）的二分规则，是否影响美国法第54编普遍服务基金（Universal Service Fund，USF）的供应链禁令及《供应链年度报告》义务？即接受USF补贴的运营商，是否须排查其采购设备内部组件的来源？

在现行美国法下，联邦普遍服务基金禁止用于支持被FCC认定为国家安全威胁的企业所生产或提供的设备和服务，并规定此类企业的指定及移除程序[34]。《供应链年度报告》义务是美国法赋予每一个先进通信服务提供商的报告义务，该规定要求每一个先进通信服务提供商必须识别其在规定日期后购买、租赁或以其他方式取得的被受限清单（Covered List）管控的设备或服务，报告受限的设备或服务的类型，在网络中的位置，购买、租赁或取得日期，移除和替换计划，取得该设备或服务的详细理由，是否已经通过FCC补偿项目移除和替换，是否计划继续购买、安装或者使用以及由适当级别的管理人员证明报告准确[35]。

由于FCC并未发布具体的拟议规则，只是针对上述问题开放评议，因此获得USF支持的运营商及被认定为先进通信服务提供商的企业可抓住该评议窗口期，从自身产品、产业链供应链等实际情况，提交评议意见。

十九、EAS数据库现代化

FCC拟就设备认证系统（EAS）数据库现代化、数据分析能力、与TCB及行业的信息共享征求意见。

对企业而言，该条拟议规则基本无害甚至有益，现代化的设备认证系统能帮助企业更好推进设备授权项目。因此，对企业而言，需持续跟进设备认证系统的认证标准，以相应备齐设备授权文件。同时，企业提交的材料需注意信息共享的保密边界，重点关注数据为供应链产业链数据、商业秘密、受控技术或《禁止出口限制出口技术目录》项下技术的内容，以及可能包含的个人信息和核心产业数据。

二十、条文之间的影响

FCC就以下问题征求意见，在《第三份报告与命令》及《第三份进一步拟议规则制定通知》的规定中，是否存在与现有规则或拟议规则相冲突的认证、申报或声明程序，此类认证、申报或声明程序或是由援引受限清单（Covered List）规则产生的，或以其他方式要求服务提供商、申请人或持证人证明其已遵守本委员会的设备授权规则或供应链安全规则的程序。若存在，该规定是如何造成影响的。

在该项下，FCC并未发布具体的拟议规则，只是针对上述问题开放评议。委员会希望重点关注的包括但不限于禁止含有受限实体组件的设备获得授权的组件级禁令以及受限清单（Covered List）的二分规则两项规则带来的影响。由于FCC在该项下并未指向特定的法条及对象，因此任何与受限清单相关的问题皆可在该板块下提交评议意见。

企业整体合规意见

笔者团队发现，在FCC发布的《第三份进一步拟议规则制定通知》中，其针对拟议规则发布的附件B（Appendix B）存在多处与通知正文不一致的起草错误，因此FCC该拟议规则文本存在较大的不确定性与评议空间。

但无论FCC的拟议新规将来是否落地，FCC该规则背后体现的供应链穿透及全流程监控的监管逻辑，已构成企业必须正视的合规风险。建议企业从以下维度建立防御性合规体系：

首先，企业需全面排查产品与逐型号评估。对在售及在研产品进行全谱系梳理，逐型号判断是否落入涵盖清单（Covered List）范围，具体需要重点核查的方面包括：产品是否包含中国产射频模组或逻辑承载组件、是否已在美国市场销售或未来是否存在美国销售计划、产品现有FCC认证及SDoC的授权状态。在此基础上，企业需关注存量设备的继续销售情况及未来软硬件更新计划，在保留SDoC文件、合规测试报告及模块FCC认证证据的前提下，及时跟进FCC的执法动态，保证产品可在美国正常落地销售。

其次，企业需及时搭建备用方案及关键组件替换机制。企业可实施“准入清零”的压力测试，在假设核心产品明日即被列入清单的情境下，评估美国营收占比、在途及在库库存处置方案、替代市场开拓的可行性。尤其是对美国市场依赖度较高、向美出口业务占比较重的企业而言，需刻不容缓地建立该备用方案。

再者，企业可以考虑重新调整产品的设计与开发。企业可通过技术参数优化、去掉关键模组的方式使企业的新产品脱离定义范围。以FCC对先进机器人设备发布的禁令为例，企业可考虑将重量控制在管制产品阈值以下或去除联网组件，但须防范FCC以功能等效或规避意图为由扩张解释。考虑到对部分机器人设备而言去除联网功能模块并不现实，企业则可考虑物理断开云端控制接口与公共互联网的连接，将连接功能完全本地化，仅保留受限的局域网通信能力。

然而，软硬件分离、特定模组去除等策略虽在原则层面具有可行性，但实际操作中需结合具体产品类型识别多维风险点，大致风险点可归为三类。

除此之外，中国企业亦可考虑以知识产权授权模式切入美国市场，或申请有条件批准（Conditional Approval）作为过渡性合规安排。就IP授权路径而言，企业可将核心专利、软件著作权或技术以授权许可方式授予美国本土实体，由后者实现产品在美国市场的销售与运营，但中国企业在进行技术授权时，需同步评估中国法下《技术进出口管理条例》对特定技术资料的出境设有许可或安全评估的合规要求。就申请有条件批准而言，根据目前FCC发布的申请指南，企业需提交涵盖所有权结构披露、供应链溯源及物料清单披露、美国本土制造回流计划三部分的信息，以换取一定期限内的授权豁免。

最后，无论企业未来是在既有Covered List框架下举证产品不属于受限清单还是申请有条件批准（Conditional Approval），无论是提交产品合规证据、寻求限缩清单范围，还是提起行政复议或司法救济，中国企业均需先行厘定数据与技术跨境传输的中国法边界。具体而言，企业须充分评估《中华人民共和国出口管制法》《数据安全法》国务院834号令及《技术进出口管理条例》等规范对特定数据、技术资料出境的许可要求或禁止性规定，确保向FCC提交的文件、配合调查提供的证据材料，乃至供应链穿透披露中的技术细节，不触发中国法下的违法风险。

作者：

• 蔡开明，大成律师事务所（北京）高级合伙人；专业领域：跨境投资与贸易、合规与风险控制、知识产权与科技创新、争议解决；邮箱：kaiming.cai@dentons.cn
• 阮东辉，大成律师事务所（北京）高级合伙人；专业领域：跨境投资与贸易、合规与风险控制、知识产权与科技创新、争议解决；邮箱：donghui.ruan@dentons.cn

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