一、前言
在美国的反倾销、反补贴调查（即“双反”调查）中，美国国际贸易委员会（International Trade Commission, “ITC”, 以下统称ITC）所负责的产业损害调查，与美国商务部（Department of Commerce, “DOC”, 以下称为商务部或DOC）对于倾销幅度及补贴项目的认定，共同构成相关贸易救济措施最终实施的前提。在美国的调查程序中，两个机构的调查侧重点各有不同，所要回答的问题亦不一样，而利害关系方针对性进行的抗辩、应诉活动也相应地要作出不同调整。
美国制度设计中的这种双轨制，其实也反映了WTO规则对贸易救济措施的基本理解。
以倾销为例，WTO《反倾销协定》规定：所谓倾销，是指一项产品以低于其正常价值的价格进入另一国市场；通常而言，即出口价格低于出口国国内市场在正常贸易过程中销售同类产品的可比价格。换言之，倾销本身首先是一个价格比较问题，其核心在于出口价格与正常价值之间是否存在差额，以及该差额如何计算。
但容易忽略的是， “存在倾销”本身不等同于可以当然采取反倾销措施。WTO《反倾销技术说明（Technical Information on anti-dumping）》对此进行了明确：根据GATT 1994第VI条及《反倾销协定》，成员方只有在调查后认定以下三项要件均成立时，才可实施反倾销措施；三项条件分别是：一是存在倾销，二是进口国生产同类产品的国内产业遭受实质损害，三是二者之间存在因果关系。[1]换言之，反倾销措施的实施，还必须进一步建立在调查发起国的产业的损害及其（与涉案倾销之间的）因果关系的基础之上。也就是说，调查机关不仅需要判断涉案产品是否存在低于正常价值的销售，还需要判断该等倾销进口是否对进口国国内产业造成实质损害、实质损害威胁，或对国内产业建立造成实质阻碍。
退一步说，即使一国产品以低价进入另一国市场，若其并未对进口国相关产业造成实质影响，其充其量只是构成倾销这种价格行为，并不当然具有贸易救济法意义上的“损害性”，亦因此不应成为反倾销措施所要规制的对象。
由此论及美国双轨制度本身，其中，美国商务部的调查主要在于判断倾销或补贴是否存在，即涉案产品的出口价格是否低于正常价值、是否存在可诉补贴，以及幅度、税率当如何计算。该部分调查更偏向企业层面和交易层面，重点在于出口商、生产商的销售数据、成本数据、补贴项目及其受益情况。
而ITC的调查则是为了回答另一个问题：即美国国内产业是否因涉案进口产品而遭受损害。其审查重点在于涉案进口产品对美国整体国内产业所造成的市场影响，包括进口数量是否显著增加、是否对国内同类产品形成价格削低或价格抑制，以及国内产业的产量、销量、市场份额、利润等经营指标是否出现恶化，即产业损害判断。更重要的是，ITC还需进一步判断，这些产业状况变化是否确由涉案进口产品造成，即因果关系判断。这一部分的调查统称为产业损害调查。
在这种双轨制的贸易救济实践中，于ITC进行的损害抗辩是阻却高额“双反”税最终落地的最后一道防线。然而，在以往的应诉实践中，中国企业通常更关注DOC程序，对于ITC产业损害调查的重要性认识较有限。事实上，如对ITC的程序运用得当，即便是DOC裁定了极高的税率，只要应诉方能在ITC阶段（即损害抗辩环节）成功证明涉案进口产品并未对美国国内产业造成“实质性损害”或“实质性损害威胁”，或者两者之间不存在法定的因果关系，那么整个案件将以“无损害”结案，ITC事实上发挥着“一票否决”的作用。一旦取得无损害裁决，此前的双反税率将不予执行，已缴纳的保证金也将全额退还。因此，成功的损害抗辩是应诉方争取零关税、保住美国市场的有效途径。
在ITC程序中，调查机关不仅关注国内产业状况本身，也高度重视进口产品对美国下游市场、供应链结构以及终端客户的实际影响。在此背景下，美国进口商通常更可能成为影响ITC损害认定的重要参与主体。
结合近年来部分对华案件的应诉实践可以看到，进口商在提交问卷、参与听证、说明市场替代性及供应链影响等方面所发挥的作用，往往对案件走向具有重要影响。对于中国企业而言，如何有效协调美国进口商参与ITC程序，也逐渐成为贸易救济案件应诉策略中的重要环节。
本文拟结合相关对华贸易救济案件的应诉实践，对美国进口商在ITC产业损害调查中的角色定位、参与路径及实际影响进行分析，并进一步探讨中国企业在应诉过程中如何有效统筹进口商资源、完善产业损害抗辩策略，以期为后续相关案件应对提供参考。
二、ITC产业损害调查简介
（一）主管机构
美国有着悠久的贸易执法传统。最早的美国反倾销法可以追溯到第一次世界大战时期。ITC的前身即是根据《1916年税法》（Revenue Act of 1916）设立的合众国关税委员会（U.S. Tariff Commission）。该机构最初是为了在关税和贸易政策问题上提供相对独立、专业的事实判断，并不直接负责反倾销事务。1921年，国会通过《1921年反倾销法案》（Antidumping Act of 1921）建立了行政认定征税机制，但当时的认定工作主要由美国财政部负责。直到1954年修法后，产业损害认定才交由当时的关税委员会（Tariff Commission）负责。也就是说，美国在1954年之后才逐步形成了“一个机关判断价格行为，另一个机关判断产业损害”的分工模式。
1979年，《贸易协定法案》（Trade Agreements Act of 1979）的通过进一步塑造了当代美国“双反”制度。该法废止1921年的反倾销法，将新的反倾销、反补贴规则纳入《1930年关税法》（Tariff Act of 1930）Title VII项下，以适应东京回合多边贸易谈判规则；同时，原由财政部承担的倾销认定职能被转移给商务部。
此后，美国现代意义上的双轨制基本形成：商务部负责调查倾销和补贴是否存在（以下简称“倾销/补贴调查”），美国国际贸易委员会（ITC）则负责裁定进口产品是否对美国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁（以下简称“产业损害调查”）。其中，DOC并不是泛指整个商务部，而主要是由商务部下属的 International Trade Administration（ITA） 及其 Enforcement and Compliance（E&C） 部门具体执行双反调查。ITA于1980年1月2日由商务部长设立，职能定位包括促进世界贸易、强化美国国际贸易与投资地位，并负责美国政府的非农业贸易业务及贸易执法工作。E&C则明确负责执行美国反倾销、反补贴贸易救济法律。而ITC的性质不同。其并非商务部下属机构，而是一个独立、非党派、准司法性质的联邦机构。ITC官网也将其定位为独立准司法机构，并说明其承担贸易调查、产业影响分析、贸易政策支持等职能。
这一双轨制安排也是美国双反调查程序区别于欧盟、澳大利亚、海湾合作委员会等国家和地区贸易救济调查机制的重要特点之一。上述国家和地区通常由同一调查机关同时负责倾销/补贴调查及产业损害调查。
根据美国法律，只有DOC与ITC均作出肯定性裁决，反倾销税或反补贴税措施方可最终实施。换言之，即使DOC认定存在较高倾销幅度或补贴幅度，如ITC最终作出无损害裁决，涉案产品仍无需被征收反倾销税或反补贴税。
（二）调查方式
在美国双反调查过程中，ITC通常会向中国生产/出口商、美国国内生产商、进口商以及最终消费商等利害关系方分别发放格式固定的调查问卷（如 Foreign Producers'/Exporters' Questionnaire、U.S. Producers' Questionnaire、U.S. Importers' Questionnaire 及 U.S. Purchasers' Questionnaire 等）。相关问卷内容通常较为详尽，涵盖市场、价格、采购、替代性、供应链、客户结构及产业状况等多个维度，并设有明确的提交期限。这种由独立调查机关主导、面向多类市场主体广泛发放标准化问卷的做法，也是美国ITC产业损害调查的重要程序特点之一。
由于ITC程序专门围绕产业损害及因果关系认定展开，美国进口商及采购商问卷通常会较为深入地调查涉案产品与美国产品之间的可替代性、供应链转换难度、客户采购偏好、交货周期以及价格影响等问题。相较于部分其他国家和地区双反调查中的进口商信息收集机制，美国ITC对于相关市场信息的调查范围通常更广、细化程度也更高。
相比之下，在欧盟、澳大利亚及海湾合作委员会等其他国家和地区的双反调查中，调查机关通常亦会通过调查问卷或评议程序收集与产业损害相关的信息，但相关内容往往与倾销/补贴调查程序合并进行，并未形成类似美国ITC程序下相对独立、系统化且高度细化的损害调查问卷体系。
（三）调查内容
ITC的产业损害调查围绕进口产品对美国国内产业是否造成实质性损害展开，具体包括以下方面：
- 进口产品数量及增长：涉案进口产品的绝对数量或占美国市场总产量、总消费量的相对份额，分析进口量是否显著增加。
- 价格影响：比较进口产品与美国国内同类产品的价格，判断进口产品是否存在低价倾销行为，是否压低了国内产品价格或抑制了本应出现的价格上涨。
- 对美国国内产业的经济影响：审查涉案进口产品对美国国内产业多方面经济指标的影响，包括产量、产能利用率、销量、市场份额、利润、生产率、投资回报率、现金流、就业、工资水平、增长率及投资能力、库存等。
- 因果关系分析：确定涉案进口产品的倾销与国内产业损害之间是否存在直接因果关系，即使其他因素（如市场竞争、技术变革、消费模式的转变等）也可能对国内产业产生影响，但只要倾销是损害的一个重要原因，即可认定因果关系成立。
- 累积评估：若进口产品来自多个不同国家或地区，ITC会将这些进口的影响进行累积评估，综合判断其对美国国内产业的整体损害程度。
基于此，ITC调查问卷主要收集以下信息：
- 国内产业整体状况 。产量、产能、产能利用率、销量、市场份额、利润率等数据。
- 企业就业与财务指标。投资回报率、现金流、生产率、库存、雇员数量、员工工资等。
- 增长与投资。增长幅度、资金筹集、投资能力、投资回报率等。
- 进口产品影响。进口数量的增减（绝对及相对于美国生产和消费）、对美国同类产品价格的影响（是否低价销售、导致价格下跌或抑制价格上涨）。
- 因果关系。除了倾销/补贴因素外，是否还有其他因素（如需求变化、海外生产等）导致了损害。
ITC会强调企业的答复均需达到“可核实”的标准，即ITC可能进行实地核查，查看财务账目、生产记录等原始单据以核实数据和信息的准确性。
从ITC实际发放的进口商及采购商问卷内容来看，除上述一般性产业及市场数据外，其调查重点远不止于传统意义上的进口数量及价格数据，而是高度关注美国市场的真实竞争状况及采购逻辑。
例如，在进口商问卷中，ITC不仅要求企业按季度详细填报进口数量、进口金额、库存、销售渠道、终端流向及价格数据，还会要求企业说明价格形成机制、合同模式、折扣政策及不同来源产品之间的竞争情况。同时，ITC会对相关数据进行勾稽校验（reconciliation），并保留核查原始销售记录、发票及财务数据的权力。
相比之下，采购商问卷则更直接体现出ITC对于市场竞争关系及因果关系分析的重视。除采购数量及来源外，ITC还会重点调查以下问题：
- 进口产品是否实际替代了美国国内产品；
- 进口产品价格是否低于美国国内产品；
- 客户采购进口产品的主要原因是否仅为价格；
- 美国国内生产商是否因进口竞争而被迫降价；
- 不同国家产品之间在质量、交货周期、供应稳定性、认证要求及客户偏好方面是否存在差异。
值得注意的是，ITC通常会较为深入地收集采购价格及市场替代性信息。在部分案件中，美国采购商反馈的市场信息甚至显示，中国涉案产品的销售价格并不低于美国国内同类产品，而客户采购中国商品的主要原因更多在于产品质量、供应稳定性、产品认证、规格适配性或供应链需求，而非单纯价格因素。在此情况下，ITC关于“低价进口导致美国国内产业价格受压”的认定逻辑可能被明显削弱，从而进一步影响其对于产业损害及因果关系的整体判断。
因此，在美国双反案件中，美国进口商及采购商往往并非普通程序参与方，其问卷回复、市场数据及听证意见，实际上可能直接影响ITC对于产业损害、价格影响及因果关系的核心认定。
（四）应诉必要性
长期以来，中国企业在应对美国“双反”调查时，往往更关注DOC关于倾销幅度及补贴项目的调查，并将主要应诉资源集中于成本、销售及财务数据的准备与抗辩。这一倾向在实践中具有一定合理性，因为DOC裁定结果通常直接关系到企业最终税率水平。
但是与DOC主要围绕倾销幅度及补贴项目认定不同，ITC产业损害调查更加关注进口产品对美国国内产业及市场竞争状况的实际影响，其调查重点包括价格影响、市场替代性、供应链结构、客户采购行为以及美国国内产业经营状况等因素。因此，两类程序在调查逻辑、证据重点及抗辩路径上存在明显差异。
实践中，即使DOC已认定存在倾销或补贴幅度，如ITC最终认定进口产品未对美国国内产业造成实质性损害或实质损害威胁，相关反倾销税或反补贴税措施仍无法最终实施。也正因如此，ITC程序并非DOC调查的附属环节，而是美国双反案件中具有独立意义的重要程序。
在此背景下，积极参与ITC调查程序、完整提交调查问卷，并积极推动美国客户即进口商、采购商及下游市场情况开展产业损害抗辩，往往会对案件最终结果产生至关重要的重要影响。
以上是对美国ITC产业损害调查制度框架、主管机构、调查方式及应诉必要性的梳理。在理解这一程序逻辑的基础上，下篇将结合具体案例，深入分析美国进口商如何在价格影响、因果关系及公共利益抗辩中发挥关键作用，并探讨中国企业的协同应诉策略。
注释
[1]参见世界贸易组织：《反倾销技术信息》（Technical Information on Anti-Dumping），载 https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_info_e.htm?utm。
来源：北京市竞天公诚律师事务所
作者：
- 罗心曲，竞天公诚律师事务所主办律师，执业领域：反倾销、反补贴及保障措施调查的应诉代理、WTO争端解决、企业合规、出口管制与对华经济制裁抗辩等法律业务
- 苗青青，竞天公诚律师事务所主办律师；执业领域：国际贸易救济，涵盖反倾销、反补贴、保障措施及出口管制等
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