欧盟包装与包装废弃物法规（PPWR）如何重构中欧包装供应链的成本分配与话语权结构：中国企业应对PPWR实操指南

引言

2026 年 8月12日，是许多中国出口企业此前并不熟悉、但今后必须记住的一个日期。这一天，欧盟《包装与包装废弃物法规》（PPWR）全面适用于 27 个成员国。它不是一份需要各国转化落地、可以慢慢适应的指令，而是一部直接生效、没有太多回旋余地的法规。对于把产品卖到欧洲的中国工厂、品牌方和跨境电商卖家来说，这意味着包装 —— 过去往往被当作成本中最不起眼、最容易被压缩的一环 —— 正在变成一项需要专人负责、需要独立检测报告、需要在多个国家分别登记缴费的合规事项。本文尝试把 PPWR 这部体量庞大、条款繁多的法规，翻译成中国企业能直接对照自己业务去理解和执行的操作指南：它到底改了什么、谁该负责、钱花在哪、以及现在就能做的准备工作。

一、具体背景

《包装与包装废弃物法规》（Packaging and Packaging Waste Regulation，以下简称 PPWR，(EU) 2025/40）是对《包装与包装废弃物指令》（PPWD，94/62/EC）的立法替代。在欧洲 ESG 综合法案、CSRD 和 CSDDD 等针对企业社会责任法规的逐步推进落地的背景下，PPWR 的出台是欧盟绿色可持续要求向具体产品层面延伸的一个重要环节。

欧盟委员会在 2022 年提出对 PPWD 进行全面改革。因 PPWD 作为一份指令，不具有直接的法律强制力，需要各成员国自行转化为国内法才能够产生相应效力。而各国的转化进度、转化力度参差不齐，未能有效遏制包装废弃物的增长、也未能降低包装对环境的实际影响。德国、法国、意大利等国各自搭建了一套包装回收登记体系（如德国的 LUCID、法国的 CITEO），彼此互不相通，企业进入不同市场要重复走一遍注册、申报、缴费的流程。这正是欧盟决定不再用指令、而是直接用一部 PPWR 来统一规则的直接原因。除去强制力层面的差异，PPWR 相较 PPWD 在实质内容上也有明显扩张：PPWD 主要停留在包装废弃物的回收利用目标层面，对包装本身的设计几乎没有强制性、量化的门槛；PPWR 则首次引入了可量化的可回收性分级（第 6 条、附件 II）、再生塑料最低占比（第 7 条）、以重金属和 PFAS 为核心的物质限制统一门槛（第 5 条）、以及减量化和空占率的量化等要求（第 10 条、附件 IV）。换句话说，PPWD 管的是包装废弃物流向哪里，PPWR 管的是包装在设计阶段就必须长成什么样子。

需要进一步说明的是，PPWR 的直接生效不等于欧盟层面一次性把所有细节都定死。PPWR 在文本设计上仍然为成员国保留了两类空间：

其一，是像 EPR 是否强制加入责任组织（第 46 条第 1 款）这样的制度选择权，德国借此保留了本国沿用多年的双元回收体系；

其二，也是本文后面会重点讨论的，第 68 条把处罚力度、种类和执行机关整体下放给了各成员国，仅要求处罚做到有效、相称、有震慑力，具体数额则完全由国内法规定。

此外，条例中还有相当一部分技术细节（如统一分拣标签的最终样式、可回收性分级的评估方法）需要等待欧盟委员会陆续出台的授权法案和实施法案才能明确，这部分虽然仍是欧盟层面制定，但发布时间会分批进行，企业不能认为 2026 年 8 月 12 日之后所有细则都已经尘埃落定。

2024 年 12 月，欧洲议会与欧盟理事会正式通过 PPWR 文本；2025 年 1 月 22 日，文本在《欧盟官方公报》正式公布，编号为 (EU) 2025/40；2025 年 2 月 11 日，法规正式生效。按照法规设置的 18 个月过渡期，PPWR 于 2026 年 8 月 12 日全面适用于全部 27 个成员国，PPWD 相应被废止。需要注意的是，“全面适用” 不等于所有条款同时生效 ——PPWR 本身是一部分阶段落地的法规，标签统一化要求预计要到 2028 年前后才会真正落地，可回收性分级的强制门槛要到 2030 年才生效，规模化可回收的要求则排到了 2035 年。

PPWR 并非孤立出台，而是欧盟 “绿色协议” 框架下一系列企业可持续法规中的一环。与它同期推进的，还有企业可持续发展报告指令（CSRD）和企业可持续尽职调查指令（CSDDD）：前者要求企业按统一的欧洲可持续报告准则（ESRS）披露环境、社会与治理信息，后者要求企业对自身运营及价值链上的人权、环境影响承担尽职调查义务。这几部法规原本被认为会持续从严、覆盖面持续扩大，但过去一年多的情况出现了明显反转。2025 年 4 月，欧盟通过 “暂停时钟” 指令，将 CSRD 对第二、三波企业的适用期整体推迟两年，CSDDD 的首批适用期推迟一年；2026 年 2 月 26 日，欧盟正式通过 “综合方案”，大幅收窄了 CSRD 的适用范围 —— 门槛提高到员工人数超过 1000 人、且净营业额超过 4.5 亿欧元的企业才需要强制披露，此前预计将纳入的约 3.1 万家中型企业因此被排除在外；CSDDD 的责任范围与罚则也同步收紧。也就是说，欧洲 ESG 法规体系在 2026 年经历的不是持续加码，而是一次系统性的精简瘦身。目前来看，PPWR 并未被纳入这一轮简化的范围，欧盟委员会在其后续发布的指引文件中也明确提到，PPWR 项下的具体条款解释工作是在这样的大背景下进行的，但 PPWR 自身的核心义务并未被削减。对中国出口企业而言，这意味着一个值得记住的判断：可以适度放松对 CSRD、CSDDD 直接适用性的紧张情绪（除非是极少数员工超千人、对欧营收巨大的集团化企业），但不能把这种印象错误地投射到 PPWR 身上 —— 包装合规这条线，目前看不到明显的减速迹象。

图为欧盟包装法规与 ESG 法规体系演进时间线

二、PPWR 的主要修订内容

PPWR 相较于 PPWD，除去法规强制性上的变化外，对包装及包装废弃物本身也新增了一系列具体的标准要求。对中国出口企业而言，最需要优先关注的是以下四个方面：

重金属及食品接触包装的 PFAS 限制
符合性声明（DoC）的强制要求
EPR 义务的全面强制要求
以可回收性分级为核心的调制机制

（一）重金属及 PFAS 限制要求

PPWR 第 5 条延续并统一了此前欧盟包装法规中关于重金属的限制要求，对于铅、镉、汞、六价铬这四种重金属在包装或包装组件中的合计浓度不得超过 100 mg/kg，这一限制适用于所有类型的包装，从 2026 年 8 月 12 日起统一执行，不论是否属于食品接触类别。这项要求本身并不算新 —— 此前的 PPWD 及各国转化法规中大多已有类似规定 —— 但 PPWR 把它统一到了单一门槛之下，此前部分成员国允许的更宽松阈值将不再适用。对于使用彩色油墨印刷、金属镀层装饰或 PVC 材质配件的包装（比如带金属拉链的服装包装袋、印有鲜艳图案的礼盒），企业需要重新核实颜料和涂层配方是否符合这一合计限值，这类检测成本相对 PFAS 检测要低，但同样不能省略。

在重金属限制之外，PPWR 对食品接触包装施加的 PFAS 限制要严格得多，也是本轮合规压力的重点。全氟和多氟烷基物质（PFAS，俗称 "永久化学品"）在食品接触包装中的使用受到严格限制。法规第 5 (5) 条设定了三个维度的限值：

任意单个非聚合 PFAS 物质低于 25 ppb（微克 / 千克）
非聚合 PFAS 物质总和低于 250 ppb
包含聚合物 PFAS 在内的 PFAS 总量（以总氟含量衡量）低于 50 ppm（毫克 / 千克）

这一条款在实务中最大的风险点，是它没有设置任何消化库存的过渡期。欧盟委员会在 2026 年 3 月 30 日发布的正式实施指引中明确：自 2026 年 8 月 12 日起，任何新投放欧盟市场的食品接触包装都必须满足上述限值，哪怕这批包装是在此日期之前生产的，也不因此获得豁免。这意味着，如果企业到 2026 年年中才开始寻找替代材料或安排检测，一旦 8 月 12 日到来，仓库里尚未消化完的旧包装库存会瞬间变成不合规产品，面临强制退运或销毁的双重损失。

从检测方法上看，欧盟指引给出的是一套阶梯式检测路径：

第一步测总氟含量，如果低于 50 ppm，可直接视为合规，无需进一步检测；
如果超过 50 ppm，第二步用热解气相色谱质谱等方法区分有机氟与无机氟；
如果有机氟仍然超标，第三步才需要用总可氧化前体物（TOP）分析法，具体核对 25 ppb 和 250 ppb 这两项限值。

这套流程本身对实验室能力要求不低，加上 PPWR 落地前夕全球送检需求集中爆发，不少第三方实验室的检测排期已经排到数月之后，单一产品单一类型 PFAS 的定向检测费用可能达到数千甚至上万元人民币。

对于企业而言，更需要注意的是举证责任的变化。过去，供应商出具的一份不附带任何检测数据的 “符合性声明”，往往就足以让下游企业完成免责抗辩；但监管机构和大型零售商现在越来越倾向于要求提供独立第三方实验室出具的检测报告，单纯的书面声明已经不足以证明合规。对于纸塑复合、模塑纸浆等历史上曾大量使用含氟防油防水处理剂的品类（比如外卖餐盒、烘焙纸袋、汉堡包装纸），企业尤其需要提前排查供应链，尽早锁定替代材料并完成检测，而不是等到旺季备货时才发现问题。

（二）符合性声明（DoC）的强制要求

从 2026 年 8 月 12 日起，每一种独立的包装类型进入欧盟市场，都需要配备一份完整的《欧盟符合性声明》（EU Declaration of Conformity），并建立包含材料组成、重量、可回收等级等详细信息的技术文档。

需要特别澄清的是，CE 标志不能用来证明包装符合 PPWR 要求 ——CE 标志针对的是另一套产品安全指令体系，只有专门出具的 DoC 才能证明包装满足 PPWR 第 5 条到第 12 条规定的可持续性要求（物质限制、可回收性、再生料占比、可堆肥性、减量化、可重复使用性、标签标识等）。这份声明并非一份简单的保证材料，而是要以背后一整套技术文档为支撑，一旦被抽查，企业需要拿出材料清单、检测报告、设计说明等原始材料，而不能只出示一纸声明。

关于授权代表的角色，也有一个容易被误解的地方：非欧盟生产商固然可以在欧盟境内指定一名授权代表来处理相关事务，但法规明确规定，编制技术文档、完成合规评估这项核心义务本身不能被委托出去。授权代表的主要职责是保管 DoC 和技术文档，并在监管机构提出要求时予以配合，而不是代替企业的合规性。这意味着，中国出海企业自己必须具备完整的数据收集和文档编制能力 —— 找一家欧洲代理公司挂靠、拿到一个联系地址，并不能够解决其合规问题。

（三）EPR 的全面强制化

在跨境电商领域，PPWR 第 45 (4) 条赋予了在线市场平台（如亚马逊、eBay、Zalando 等）明确的核验责任：平台必须核实每一个卖家在其准备销售的每一个成员国是否持有有效的 EPR 注册号。由于平台自身也要为放行不合规商品承担连带风险。由此一旦核验不通过，平台的默认做法是直接暂停销售、下架商品，而不是给企业留出补正的窗口期。

从历史案例看，自 2022 年起，德国《包装法》加强了对 LUCID 系统注册的核查要求，此后陆续有大量未能及时提供有效 EPR 注册号的中国卖家，遭遇亚马逊、速卖通等平台采取的强制性下架甚至全店铺停售措施；阿里巴巴国际站、TEMU 等平台也各自建立了类似的核验和交易打断机制。德国监管机构对系统参与缺失行为的罚款上限可达每次 20 万欧元，对数据申报缺失的罚款上限约为 1 万欧元；一旦平台判定卖家不合规，还可能启动 "代付代扣" 机制，直接从卖家账户扣除代缴的生态费用，而这类代缴费率往往明显高于卖家自行完成合规注册的成本。这种严格的平台管控并非空穴来风。

PPWR 全面实施后，这种此前集中在德国一地的严格执法逻辑，实质上被复制并推广到欧盟 27 国。而摆在企业面前的现实是，法国的 CITEO、意大利的 CONAI、西班牙的 Ecoembes 等各国生态责任组织，各自的申报周期、数据字段、费率结构仍不完全统一，PPWR 只是提出了一个 "必须都要注册、必须都要核验" 的统一底线，具体的注册路径和费用测算依然要按国别逐一处理。对于同时在多个欧盟国家分销的企业，如果没有一套统一的合规数据管理系统，几乎可以肯定会在某个国家、某个时间点上因为一份逾期或缺失的申报而触雷。

（四）可回收性分级与生态调制费机制

PPWR 用一套可回收性分级体系取代了此前相对模糊的 “可回收” 表述。法规第 6 条与附件 II 规定，包装单元按可被有效回收利用的重量占比划入不同等级：达到 95% 以上为 A 级，80% 以上为 B 级，70% 以上为 C 级；低于 70% 即被视为不可回收。具体的分级评估方法（材料分离效率、收集效率、加工处理效率等）将由委员会在 2028 年之前通过授权法案进一步细化。从 2030 年 1 月 1 日起，低于 C 级门槛的包装将不再被允许投放欧盟市场；从 2038 年 1 月 1 日起，门槛进一步收紧到只有 A、B 两级包装可以继续销售。

分级体系的实质是保证：分级越高、再生料占比越高，费率越低；反之则费率越高。这套机制的实际效果，是通过市场产生的成本，直接体现在了企业对于包装设计的决定当中，让企业主动去选择可回收等级更高，费率更低的包装选项。

三、中国企业包装出口欧洲的三种主要方式

在针对 PPWR 开展合规前，中国企业首先要回答一个更基础的问题：在 PPWR 的责任体系里，自己究竟扮演的是哪个角色。这不是一个可以模糊处理的问题，因为 PPWR 第 3 条围绕 “经济运营者” 划出了几个界定清晰、彼此责任不同的身份：生产商、生产者、进口商、分销商。理解这四个身份的判定逻辑，是理解自己该向哪个国家注册、该由谁出具符合性声明、该由谁承担 EPR 缴费义务的前提。

PPWR 对 “生产商” 和 “生产者” 的区分，是整部法规里最容易被误解、但也最关键的一处设计。按照法规定义，生产商指的是以自己的名称或品牌将包装、包装产品投放市场的主体 —— 判断标准是包装上印刷的名称，而不是谁的工厂实际生产了这个包装。举例来说，一家中国代工厂如果只是按照欧洲客户的要求生产纸箱，纸箱上印的是客户的品牌，那么这家工厂只是 “供应商” 而非生产商，承担的是配合提供材料数据的义务，真正的生产商是那个欧洲品牌方。反过来，如果是中国品牌方以自己的商标在跨境电商平台上直接销售，那这家中国企业本身就是生产商。而 PPWR 对生产者的定义，则是一个更强调落地的角色 —— 指的是在某个具体成员国境内第一个把包装或包装产品投放市场的主体，可能是生产商本身，也可能是这个国家的进口商或分销商。同一款产品，在德国的生产者和在法国的生产者完全可能是两家不同的公司，法规并不要求它们是同一个法律主体，但要求 “每个成员国、每一款包装，都必须能明确指向唯一一个负责 EPR 的生产者”。

我们结合中国企业出海的实际业务模式，出口欧洲的包装大致可以归纳为三种典型路径，各自对应不同的责任归属。

（一）欧盟外品牌商直销

这是当前跨境电商最主流的模式：中国品牌方或卖家通过亚马逊、速卖通、TikTok Shop、独立站等渠道，以自己的品牌直接触达欧洲消费者，货物经由跨境物流或海外仓交付。

在这种模式下，中国企业几乎同时兼任生产商和生产者的两个角色 —— 既要对包装设计、材料构成、可回收性负责，出具符合性声明，也要在每一个实际销售的成员国分别完成 EPR 注册和缴费。电商平台作为终端分销商，依据第 45 (4) 条承担核验义务，一旦发现卖家 EPR 信息缺失或过期，平台的默认反应是暂停销售而非提醒补正。这也是为什么这类企业感受到的合规压力最直接、最紧迫 —— 责任链条短，出问题几乎无法向上游转嫁。

（二）经由欧盟进口商销售

典型场景是中国代工厂按照订单为欧洲进口商生产包装产品，进口商买断后以自己的名义在某个成员国内首次投放市场。

这种模式下，中国工厂通常只是生产商或者干脆只是原材料 / 半成品供应商（如果连品牌都不是中国工厂的），真正承担生产和身份、需要办理 EPR 注册和缴费的是欧盟进口商。但这并不意味着中国工厂可以不承担任何责任：进口商能否顺利完成合规评估、能否证明再生料占比、能否提供 PFAS 检测报告，都高度依赖工厂能否及时、准确地提供底层数据。实务中越来越常见的情况是，欧盟进口商会把这些举证责任通过合同条款反向压给中国供应商 —— 如果因为数据缺失或造假导致进口商在海关或市场端受损，索赔和退单的成本最终还是会回流到工厂身上。

（三）非欧盟销售企业将其他品牌产品转售至欧盟

这类模式常见于多层贸易结构：中国工厂或贸易商先把货物卖给英国、瑞士、中东等非欧盟地区的中间商，再由这些中间商转手卖给欧盟内的进口商或品牌方，经过多手交易最终进入欧盟终端市场。

这种路径的风险点在于责任链条被拉得很长，材料检测报告、重量数据、再生料证明等原始单据，在多次转手过程中很容易出现遗失、篡改或者无法追溯到源头的情况，一旦欧盟监管机构或平台方就某个具体批次发起追溯核查，最先说不清楚的往往就是处在链条最前端、却又最缺乏话语权的中国供应商。

图为中国企业出口欧洲三种典型路径与 PPWR 责任主体对应关系

为了更直观地展示不同主体在具体合规事项上的责任分工，下表按 PPWR 的主要合规维度，梳理了生产商（以代工厂为例）、生产者（以中国卖家 / 品牌方为例）、进口商（欧盟进口代理 / 亚马逊物流）、分销商（电商平台 / 独立站平台）四方各自承担的角色：

需要提醒的是，这张表格是对四类主体典型分工的简化归纳，实际业务中同一家企业完全可能同时兼具多重身份 —— 比如一家自建品牌、又自己在欧洲设有子公司做本地清关的中国企业，很可能同时是生产商和生产者，在特定环节上又扮演进口商角色。判断自己的真实身份，最终还是要落回到 PPWR 第 3 条的定义，逐一产品线、逐一销售目的国去核对，而不能套用一个笼统的行业惯例了事。

四、欧盟外品牌商直销：电商与直营模式下的实操难题

对于以跨境电商、独立站直营为主要出海方式的中国企业，PPWR 带来的冲击最为直接，也最容易在短期内演变成实际的销售中断。以下几个问题，是这类企业在准备过程中普遍会遇到、但又缺乏现成答案的实操难点。

旧包装被直接取代，必须重新满足新包装要求。很多卖家的第一反应是，PPWR 生效之后要 "换一批新包装"，但实际操作层面的复杂之处在于：包装改版不是简单换个材质或印刷样式，而是要重新完成整套合规评估 —— 新的材料组成是否满足 PFAS 限值、新的结构设计是否达到目标可回收等级、重量变化是否影响 EPR 费率测算，都要重新过一遍流程。对于库存数量庞大的类目卖家（比如家居百货、服饰配饰），这意味着一次性要对成百上千个包装规格重新走一遍合规评估，工作量远超 "换个包装" 这四个字看起来的分量。实务中比较可行的做法，是先按销售额或销量对 SKU 排优先级，优先处理走量大的爆款，同时把新品开发直接对齐 PPWR 标准，避免以后再返工。

必须在亚马逊等电商平台完成 EPR 的注册与信息维护。这一点常见情况包括：注册号在 LUCID 等官方数据库里根本查不到、注册后没有签订二元回收系统合同、缴费逾期导致注册状态失效、或者注册号与营业执照信息不完全匹配而被平台系统判定无效。这提示企业不能把拿到一个注册号当作合规的终点，而要建立定期核查机制，确认注册号在官方数据库中始终处于有效状态，并且平台后台维护的信息与最新状态同步。

包装减量导致产品损坏，责任由谁承担？PPWR 对包装的减量化、空占率也有明确要求，但这里有一个容易搞混的时间点：从 2028 年 2 月 12 日起，销售包装要满足 “减量到功能必需的最小限度” 这一原则性要求，且不得使用双层壁、假底等制造看起来更大的设计；而具体量化的空占率上限 —— 团购包装、运输包装及电商包装的空置空间（含各类缓冲填充材料）不得超过总容积的 50%—— 则要等到 2030 年 1 月 1 日起才正式强制执行，具体测算方法将由委员会在 2028 年 2 月前出台的实施法案予以明确。也就是说，2026 年 8 月这个时间点本身并不直接触发一个具体的空占率百分比红线。但是原则性的减量要求已经在更早的时间点生效，等到 2030 年空占率红线正式落地时才开始改包装设计，节奏上会明显偏晚。而对于因为包装减量导致产品在运输途中破损，责任如何在品牌方、平台、消费者之间分配，PPWR 本身并未给出统一答案，实践中主要还是按照各国消费者权益保护法和平台自身的售后政策处理 —— 换句话说，包装合规义务不会自动免除产品质量和运输安全责任，企业需要把减量和防损这两个目标同时纳入包装设计，而不能把责任简单归咎于法规本身。比较务实的做法，是在包装改版阶段就引入跌落测试、抗压测试等实际验证手段，用数据说话，而不是仅凭经验判断新包装是否够用。

顺带需要提醒的是，PPWR 从 2030 年 1 月 1 日起，还将对特定的运输包装（托盘、可折叠塑料箱、周转箱、大型散装容器等）设定可重复使用的强制比例，覆盖包括电商配送在内的多种应用场景。这一要求目前看主要落在企业内部物流和 B2B 运输环节，对直接面向消费者的最终包装（比如快递外包装盒）影响相对有限，但对于同时经营海外仓、需要往返调配周转箱和托盘的企业，现在开始评估可重复使用系统的可行性，会比等到临近 2030 年才动手更从容。

B2B、B2C、DTC 模式下的义务是否一致？PPWR 并未按销售渠道类型（B2B、B2C 还是 DTC）设置不同的核心合规标准，法规基本原则是 "只要包装或包装产品被投放到欧盟市场，无论卖给谁，都要满足相应要求"。但在具体执行细节上确有差异：

面向企业客户的 B2B 运输包装，在减量化和空占率方面的审查通常不如直接面向消费者的 B2C 销售包装严格，部分成员国也允许 B2B 场景下适当调整重复使用相关的义务；
DTC 模式下，因为品牌方直接掌握终端销售数据，理论上更容易做到精准的 EPR 申报，但也意味着监管机构和平台在核查时能够更直接地追溯到品牌方本身，缺乏中间环节可以分担风险。

PPWR 有没有给小微企业留出豁免空间？答案是：有非常有限的豁免，但覆盖不到大多数出海的中国卖家。PPWR 对 "微型企业"（员工不足 10 人、年营业额或资产负债表总额不超过 200 万欧元）在部分环节给予了一定减负，比如可以不必自行编制完整的技术文档，转而由其欧盟境内的供应商代为承担这部分义务；在部分重复使用和一次性包装禁令上也有相应豁免。但需要特别注意的是，这一豁免主要是为在欧盟境内注册设立的微型企业设计的，且 EPR 注册与缴费义务本身并不在豁免范围之内 —— 换句话说，即使企业规模再小，只要向欧盟消费者销售包装产品，仍然需要在销售目的国完成 EPR 注册。对于非欧盟企业而言，这项豁免的实际适用空间非常有限，不能把它当作规避合规成本的主要指望。

EPR 申报是否事实上构成了一种贸易壁垒？这是一个在行业内争议较大的问题。支持这一说法的一方认为，要求企业在 27 个成员国分别注册、分别申报、分别缴费，客观上大幅提高了小微跨境卖家的合规门槛，尤其是对非欧盟企业而言，还叠加了寻找授权代表、适应各国不同数据字段的额外成本，实际效果类似于一种隐性的非关税壁垒；也有观点认为，这套要求对欧盟本地企业同样适用，并不存在对非欧盟企业的差别待遇，符合 WTO《技术性贸易壁垒协定》中 “对国内外产品同等适用” 的基本原则，很难被认定为构成歧视性壁垒。目前来看，欧盟内部也有类似的争论 —— 比如法国长期坚持的 “Triman” 本土回收标识，被欧盟委员会认为与 PPWR 的统一标签目标相冲突，欧盟委员会已于 2024 年 11 月 14 日启动了针对法国的违规程序，并于 2025 年 7 月 17 日将该案移交欧盟法院审理，这恰恰说明欧盟自己也在努力清除内部的隐性壁垒。对中国企业而言，与其纠结这套体系是否 "合理"，更现实的策略是尽早搭建能够同时覆盖多国申报字段的数据管理系统，把制度性成本转化为可控的、可预算的运营成本。

每个成员国是否可以单独认定生产者？是否会出现重复注册？会。这正是 PPWR"生产者" 定义里 "首次投放市场地点" 这一标准带来的直接后果：同一款产品，只要在不同成员国分别销售，理论上就需要在每一个国家分别完成 Producer 身份的认定和 EPR 注册，目前暂时不存在一个国家注册、全欧盟通用的机制。这与不少企业习惯的合规思维存在明显落差，也是造成申报工作量被普遍低估的主要原因之一。比较可行的应对方式，是按照实际销售的目的国清单，逐一梳理注册状态，而不是假设某一份注册文件可以自动覆盖其他市场。

五、包装及产品工厂视角：容易被低估的三个成本陷阱

如果说前面几部分更多是从品牌方、卖家的角度出发，那么对于承担实际生产环节的包装厂、产品工厂而言，PPWR 还藏着几个容易被忽视、但杀伤力不小的成本陷阱。

标签样式可能不是最终版本。不少工厂和贸易公司把 PPWR 的标签调整简单地理解成一次性的印刷版式更新，但实际情况更麻烦：PPWR 第 12 条要求的统一分拣标签样式，截至目前尚未由欧盟委员会正式发布最终版本，仍处于制定过程中，官方给出的预期生效时间是 2026 年 8 月 12 日之后、或相关实施法案生效后 24 个月，业内普遍预计落地窗口在 2028 年前后。这意味着，如果工厂现在为了赶 8 月这个节点仓促印制了一版标签，很可能在 2028 年实施法案正式发布后，还要再改一版。比较稳妥的做法，是在现阶段优先满足符合性声明、材质标注等已经明确的基础要求，标签的整体视觉设计留出弹性空间，密切跟踪委员会实施法案的进展，避免过早锁定一套可能很快被推翻的版式。

PPWR 明确要求材料回收优先于堆肥降解。PPWR 第 9 条对可堆肥包装的态度，其实比很多做生物降解材料的工厂想象的更保守：法规只在极少数场景 —— 比如可透气的茶包和咖啡包（含单份茶包、咖啡包）、果蔬标签贴纸、极轻型塑料购物袋等 —— 强制要求使用工业堆肥材料，部分成员国还可以自行决定将咖啡胶囊等其他品类纳入强制可堆肥范围，但这属于成员国自由裁量、而非欧盟层面的统一强制项。除此之外，其他包装即便使用了 PLA 等生物降解塑料，只要不在这个有限清单之内，原则上仍然要按照材料回收（而非堆肥降解）的路径来设计，否则反而可能因为混入普通塑料回收流而造成污染，被视为不符合可回收性要求。也就是说，可降解材料在 PPWR 的框架下并不天然等于合规，反而可能因为选错了应用场景，既没能进入堆肥体系，又破坏了塑料回收流的纯净度。

在具体检测标准上，欧盟对工业堆肥包装认可的是 EN 13432 这一套综合标准，它不只是测生物降解率，还包含崩解测试（12 周内至少 90% 的材料碎片小于 2 毫米）、生态毒性测试、重金属含量控制等多项指标，是一套完整的认证体系。而国内不少工厂日常做 "可降解" 检测时使用的 GB/T 19277（或对应的 ASTM D6400），本质上只是生物降解性能的测试方法标准，测的是材料在受控堆肥条件下最终被微生物分解的比例，并不等同于 EN 13432 要求的崩解速度、生态毒性等全套指标。换句话说，一份 GB/T 19277 或 ASTM D6400 的检测报告，只能证明材料能被生物降解，并不能自动等同于满足 EN 13432 认证、也不能直接作为 PPWR 意义上的合规证据。工厂如果计划走可堆肥这条路线，需要额外确认是否已经完成对应的 EN 13432 认证（如 "OK compost INDUSTRIAL" 标志），而不是简单拿国内已有的检测报告去对接欧洲客户。

PCR 含量提高导致产品质量下降，PPWR 并不为此设置豁免，而是用生态调制费把压力转嫁给企业。这可能是当前不少包装工厂在与客户沟通中经常会提出的诉求 “我们按要求加了再生塑料（PCR），但材料强度、透明度、气味都受到了影响，能不能因为质量问题申请豁免？”。从法规文本看，答案是不能的。PPWR 没有为加入再生料导致产品质量下降设置任何豁免条款，法规的逻辑是通过生态调制机制反向施压：可回收性等级越低、再生料占比越不达标，EPR 缴费费率就越高，用成本差异倒逼企业主动升级设计，而不是靠一纸豁免来为落后的包装方案兜底。这也是理解 PPWR 整体思路的一把钥匙：法规不负责替企业解决材料性能与环保要求之间的矛盾这道技术题，它只负责让成本曲线足够陡峭，逼着企业自己去找答案。无论是升级 PCR 材料的预处理工艺，还是调整包装结构设计来弥补材料性能损失，都是企业需要主动完成的工程问题，而不是可以通过合规谈判绕过去的行政问题。

从费率变化的实际幅度看，多家欧洲合规服务机构的测算显示，2027 年至 2030 年期间，随着各国回收目标提高、处理成本上升，叠加生态调制机制的引入，EPR 综合费率预计将上涨三成到六成左右，且这一涨幅本身还会因材料类型、可回收等级不同而进一步分化。单一材质、易分离的包装（比如纯 PE 或纯 PP 软包装）与多层复合材质、含铝箔或 PVC 标签的包装之间，费率差异可能达到每吨上百欧元。对于长期依赖复合膜、镀铝层来实现防潮防氧化效果的食品、日化类包装厂而言，这意味着一笔需要提前测算清楚的隐性成本。比较务实的应对方向，是优先评估能否用单一材质结构替代复合结构（比如全 PE 共挤膜替代 PET/PE 复合膜），在保留必要阻隔性能的前提下，主动往 A、B 级可回收性靠拢，把设计改造的投入，摊到未来几年不断上涨的 EPR 费率节省中去核算，而不是等到费率涨上来之后被动承受。

能否用 “贸易壁垒” 或反制条款来对抗 PPWR 的相关要求？从现有的国际贸易法框架看，这条路径的现实操作空间相当有限。PPWR 作为一部对欧盟内外产品同等适用的环境法规，本身较难被认定为 WTO《技术性贸易壁垒协定》意义上的歧视性措施：它不区分产品的原产地，欧盟本土企业同样要遵守全部条款，形式上符合 “国民待遇” 原则。个别国家或企业如果认为某些具体条款的设计或执行方式存在变相歧视（比如某些实施细则客观上更利于欧盟本土回收体系、而对境外供应链结构不友好），理论上可以通过 WTO 争端解决机制或双边贸易磋商提出质疑，但需要拿出具体的、可以量化的歧视性证据，程序周期通常以年计，很难在短期内改变企业面临的实际合规时间表。更现实的应对思路，是把精力放在合规能力建设本身，而不是寄望于通过法律或外交手段让这道时间表整体推迟 —— 这与此前不少企业在应对欧盟碳边境调节机制（CBAM）等其他绿色贸易工具时得出的经验是一致的。

六、PPWR 的违规处罚具体落实情况

PPWR 第 68 条本身的制度设计。PPWR 并未在欧盟层面统一规定罚款金额，而是把处罚规则的制定权整体下放给各成员国。具体要点如下：

各成员国须在 2027 年 2 月 12 日前分别制定并向欧盟委员会通报本国的处罚规则；在此之前，各国原有的国内包装或环境立法中的处罚条款预计将继续被援引处理相关违规。
处罚必须做到有效、相称、有震慑力，这是欧盟立法中的标准表述，但具体数额、计算方式、执法机关完全交由各国自行决定，条例本身不设统一上限或下限。
针对第 24 条至第 29 条（主要涉及重复使用、租还系统等条款）的违规，条例明确要求成员国的处罚必须包含行政罚款这一种方式，也就是说在这部分成员国不能仅用警告、责令整改等非金钱性措施代替罚款。

德国：已经完成配套修法，是目前罚则最具体的成员国。德国是目前主要成员国中唯一已经完成 PPWR 配套立法的国家。新的《包装法实施法》于 2026 年 6 月 11 日经联邦议院通过，2026 年 7 月 17 日在联邦法律公报公布，自 2026 年 8 月 12 日与 PPWR 同步生效，用以取代现行的《包装法》。《包装法实施法》第 66 条规定的行政罚款上限如下：

未经登记即将包装投放市场：最高 10 万欧元；
未经许可运营回收系统或责任组织：最高 20 万欧元；
违反强制登记 / 入会义务（即需要许可的包装未通过责任组织完成登记）：最高 20 万欧元；
申报数据不完整或逾期：最高 10 万欧元。

有两个设计细节值得特别说明。第一，罚款金额原则上必须超过企业因违规获得的经济利益，如果法定上限不足以抵消这部分利益，罚款可以突破上限进一步提高，也就是说 20 万欧元并不是绝对的天花板。第二，《包装法实施法》专门针对援引 PPWR 实体性义务（如可持续性要求、标签义务）的处罚条款设置了六个月宽限期，要到 2027 年 2 月 12 日才正式生效；但这一宽限期仅适用于新设的 PPWR 专属处罚条款，不影响现行体系下已经在执行的登记、许可、申报类罚款 —— 换句话说，不能把这个宽限期理解成德国整体暂缓执法。

法国：专属罚则尚未出台，现阶段沿用既有 EPR 处罚体系。法国目前尚未发布专门针对 PPWR 的处罚细则，相关转化工作仍在环境总局、环境与能源管理署、竞争消费与反欺诈总局之间协调推进。在专属规则出台前，企业应当优先参照法国《环境法典》现行的 EPR 处罚体系：

未完成登记注册、注册信息缺失错误、未标注唯一识别码的，环境部长可处最高 3 万欧元罚款；未经登记投放市场，可按单位或吨数追加罚款，个人最高 1500 欧元，法人最高 7500 欧元；同时可处以按日计罚，最高每日 2 万欧元，直至完成整改。
违反标识等信息披露义务的，处最高 3000 欧元罚款。

这套处罚体系原本就适用于所有对法销售包装产品的境外企业，并非专为 PPWR 新设。法国近年针对线上平台第三方卖家的执法趋严，平台未尽核验义务同样可能被追责。

意大利：专属罚则尚未出台，现有环境法典条款可作参照。意大利同样尚未出台 PPWR 专属罚则。现行《环境法典》项下，投放市场的包装若缺乏符合要求的环保标识等信息，可处 5200 欧元至 4 万欧元的行政罚款，这套条款预计将在 PPWR 专属规定出台前继续作为执法依据。意大利的包装生产者责任体系由 CONAI 统一管理，注册、申报、缴费仍按 CONAI 现行机制执行，PPWR 的落地目前没有改变这一执行架构，只是叠加了新的可持续性与标签要求。

三国的共同特征是，无论罚则是否已经专门为 PPWR 更新，未登记或未申报 EPR 普遍是执法机关最先入手的违规类型，金额从数千欧元到 20 万欧元不等，且普遍搭配市场禁入、下架、没收违法所得等非金钱性措施。由于德国以外的多数成员国专属罚则要到 2027 年 2 月才可能陆续落地，现阶段真正会被援引执法的，大概率仍是各国现行的包装或环境法典条款 —— 这些条款早已生效多年，处罚力度并不低。以罚则细则尚未公布为由推迟合规准备，在现有法律框架下并不能降低企业实际面临的处罚风险。

结语：给中国企业的几点行动建议

PPWR 的全面适用，并不意味着企业在某一个时间节点完成注册、检测或文件准备后，就可以一劳永逸。相反，PPWR 是一部持续分阶段落地的法规。统一标签、可回收性评估方法、再生塑料含量、生态调制费率以及部分重复使用要求，仍将在未来几年通过授权法案、实施法案和成员国配套规则逐步明确。

因此，企业真正需要建立的，不是一份用于应付短期检查的材料清单，而是一套能够持续跟踪法规变化、更新包装数据并及时调整产品方案的动态合规机制。对于尚未明确的技术标准和实施细节，应保持跟踪并为后续调整预留空间；对于已经明确的 PFAS 限制、符合性声明、技术文档和 EPR 义务，则不宜继续等待，更不能把尚未出台的部分细则作为推迟整体合规工作的理由。

在具体执行层面，企业首先需要按照产品线、销售模式和目的国，准确判断自身在 PPWR 体系下的身份和责任。尤其是同时进入多个欧盟成员国市场的企业，不能以德国、法国或其他单一国家的注册经验代替全部欧盟市场的合规安排。各成员国的 EPR 注册系统、申报周期、数据字段、收费标准和授权代表要求仍然存在差异，企业应当逐国建立注册、申报、缴费和状态核查台账，避免因注册号失效、申报逾期或信息不一致导致平台下架、销售中断或市场监管风险。

PFAS 检测、DoC 编制和 EPR 申报也不应被视为彼此割裂的事项。检测报告是技术文档的重要支撑，技术文档又是企业出具符合性声明和应对监管抽查的基础；包装材质、重量、再生料比例等底层数据，则会直接影响各国 EPR 申报和费用测算。企业需要尽快建立统一的包装数据档案，并根据自身产品类型和销售范围，选择具备相应能力的检测机构、合规服务机构及欧盟本地责任主体，避免在临近销售节点时才发现检测排期、资料完整性或注册周期无法满足业务需要。

同时，PPWR 合规也不可能由一家企业单独完成。制造商、生产者、进口商和分销商虽然承担的法定义务不同，但材料成分、包装重量、检测报告、再生料证明、标签信息和 EPR 数据需要在供应链各环节之间持续传递。品牌方不能只向工厂提出 “符合欧盟要求” 的笼统要求，生产企业也不能仅以 “按照客户图纸生产” 作为免责理由。各方应通过采购合同、质量协议或专项合规附件，明确数据由谁提供、文件由谁编制、申报由谁完成、信息由谁核验，以及出现不合规后由谁承担返工、退运、召回和赔偿责任。

需要特别强调的是，PPWR 不合规带来的后果，远不止增加一笔罚款。对企业而言，相关风险可能直接表现为平台暂停销售、产品无法进入目标市场、货物清关受阻、商品召回或销毁、客户索赔、订单流失以及品牌声誉受损。对于依赖欧盟市场的企业，一项包装合规缺口最终可能影响的不只是某一批产品，而是整个销售渠道和客户合作关系。

基于此，中国出口企业现阶段可以优先推进以下工作：

完成产品线和销售目的国的责任主体梳理；
尽早安排高风险包装的 PFAS 及其他限制物质检测；
建立符合性声明和技术文档模板；
搭建覆盖多国的 EPR 注册及持续申报机制；
将包装减量、可回收性和再生料要求前置到产品设计与采购环节；
定期审查供应商数据和合规文件的真实性、完整性与可追溯性。

从短期看，PPWR 无疑会增加检测、注册、材料替换和内部管理成本。但从中长期看，它更像是一次对企业供应链管理能力和产品合规能力的系统筛选。越早将包装数据、责任分工和合规流程标准化，企业越能够降低后续反复整改、紧急下架和库存报废的成本。

对于希望长期经营欧盟市场的企业而言，PPWR 合规已经不再是一项附加工作，而是产品进入市场、维持销售和获得客户信任的基础条件。合规准备越早，企业在未来规则进一步收紧时越有主动权；继续观望和被动补救，则可能付出远高于前期合规投入的代价。

参考文献：

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[8]EUROPEAN PARLIAMENT, COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. Directive (EU) 2026/470 of 24 February 2026 amending certain corporate sustainability reporting and due-diligence requirements[Z/OL]. Official Journal of the European Union, 2026-02-26.

[9]BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND. Gesetz zur Anpassung des Verpackungsrechts und anderer Rechtsbereiche an die Verordnung (EU) 2025/40 vom 13. Juli 2026: BGBl. 2026 I Nr. 207[Z/OL]. 2026-07-17.

[10]BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND. Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen—Verpackungsgesetz, VerpackG[Z/OL]. 2017-07-05.

[11]BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND. Gesetz über Ordnungswidrigkeiten—OWiG: §17 Höhe der Geldbuße[Z/OL].

[12]RÉPUBLIQUE FRANÇAISE. Code de l’environnement [Z/OL].

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[14]WORLD TRADE ORGANIZATION. Agreement on Technical Barriers to Trade—TBT Agreement[Z/OL]. Geneva: WTO, 1995.

（原标题：PPWR法规如何重构中欧包装供应链的成本分配与话语权结构：中国企业应对PPWR实操指南丨德恒研究）

来源：德恒律师事务所

作者：

陈波，德恒北京办公室合伙人；执业领域为公司证券、国际贸易、反垄断与反不正当竞争；邮箱：chenb@dehenglaw.com
Frank FINE，德恒布鲁塞尔办公室顾问；执业领域：集中申报和调查、反垄断诉讼、知识产权/反垄断问题、反垄断合规和数据保护等方面；邮箱：frank.fine@dehenglaw.com

声明：本文由德恒律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为德恒律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。