引言
2026年6月30日，刚果民主共和国（下称“刚果（金）”）总统签署第26/017号法律（下称“2026年《分包法》”），对实施已九年的第17/001号《关于私营部门分包适用规则的法律》（下称“2017年《分包法》”）作出首次系统性修订，并于2026年7月8日在官方公报刊载生效。同日颁布的第26/018号《本地化含量法》，与之构成本地化立法的“双引擎”。对深度参与刚果（金）矿业、能源与基础设施建设的中资企业而言，此次修订绝非技术性修补，而是监管逻辑从“形式审查”转向“实质穿透”的制度拐点。基于笔者多年在刚果（金）项目的实务经验，以下建议愿与多年的客户及法务朋友们共勉——不为纸上谈兵，只为在非洲矿业合规的深水区中，为仍在坚守的中资企业提供一点可落地的思路。
一、立法背景、立法意图与监管趋势
（一）立法背景：九年执法困境倒逼制度升级
2017年《分包法》确立了分包活动专属于刚果资本企业的基本制度，并设立私营部门分包监管局（Autoritéde Régulation de la Sous-traitance dans le Secteur Privé，下称“ARSP”）专司监督。然而，实施效果与立法预期存在显著落差。修订法立法理由书坦承：部分规定过于笼统，就其适用范围与适用方式缺乏充分明确，导致分歧性解释与执行困难，削弱了立法目标的实效。
执法数据印证了这一判断。据ARSP估计，2024年因分包规则未获遵守而未能留存于刚果（金）本地的经济价值高达85亿美元；2023年10月，ARSP在对卢阿拉巴省科卢韦齐矿区的检查中走访了卡莫阿（Kamoa）、KCC、MUMI、腾科丰古鲁梅（TFM）、华刚矿业（Sicomines）、基桑富（Kisanfu）、洛钼（CMOC）等近十家大型矿企，其局长公开指出部分矿山的分包市场几乎全部由中国籍人员持有，无一刚果人得以进入，构成对51%/49%股权规则的违反。执法层面暴露三大痛点：一是“挂名”（prête-nom）安排泛滥——刚果人名义持股51%，而实际控制与收益归属外资；二是分包款项经境外账户直接支付，掏空本地价值链；三是罚则偏轻，旧法项下罚金上限为1.5亿刚果法郎（约合人民币46万元，根据2026年8月3日兑换汇率，100万刚果法郎约等于3000元人民币计算），威慑有限。
在此背景下，刚果（金）政府于2025年6月6日部长会议第46次会议上通过分包法修订草案与本地化含量法草案，历经国会审议，最终于2026年6月30日颁布、7月8日刊宪生效。
（二）立法意图：从“形式本土化”迈向“实质本土化”
依立法理由书及条文设计，本次修订的立法意图可归纳为四个层面：
其一，消除歧义、统一适用。修订法将关键概念扩充为36项定义，新增“实际控制”（刚果籍股东真实且可证明的战略指导、经营管理与财务决策权力）、“真实本地实体”（实际经济活动、本地人员、可运作治理、可核查实体存在）、“挂名行为”、“隐匿用工”、“正当理由”等概念，为执法与司法提供确定标尺。
其二，实质审查、打击规避。新法第9 bis条要求分包企业为取得并保有注册证明，须提交实际控制人宣誓声明、股东协议或管理协议的经认证副本、按刚果籍股东至少51%出资比例经刚果（金）境内银行账户实际支付股息的证明以及税务完清证明；凡以管理费、特许权使用费或过高利息向外国实体输送利益、在分配前掏空企业利润的安排，视同挂名行为。审查触角由此从“股权比例”延伸至“控制权与收益归属”。
其三，规范权力、稳定预期。新法第21 bis条以平等、中立、公正、透明、比例五项原则约束ARSP，禁止其介入分包合同的谈判、订立或履行，禁止其代替企业选择商业伙伴或强制授标。立法理由书亦明示，此次重写条文顾及了世界银行等传统合作伙伴的意见——这表明刚果（金）在强化本土化的同时，有意维持“具有竞争力、透明且对投资具有吸引力的经济环境”。
其四，体系化配套。修订法与同日颁布的《本地化含量法》联动，标志着刚果（金）资源治理从“分包环节本土化”升级为“全价值链本土化”，本地化合规将成为外资在所有战略部门经营的前置条件。
（三）监管趋势研判
综合新法文本与ARSP近期执法动向，笔者研判监管呈现四个转向：
- 从比例审查转向穿透审查，实际控制人、控制权、资金流向成为核查重心；
- 从个案处罚转向行业性清退——2026年1月，ARSP已责令中刚果省四家水泥企业解除与419家不合格分包商的在履合同并予以除名，又责令马塔迪门户码头（MGT）合作的50家分包企业退出；
- 从行政监管转向刑事追责，挂名、背信、暴力抗法、监管人员利益冲突均被入刑；
- 数字监管常态化——强制招标数字平台、年度营业额申报与合规企业名单公示（第30 decies条）形成“阳光化”监管闭环。分包监管与本地化监管合流，执法强度只增不减。
（四）制度联动：《本地化含量法》与新分包法的“双引擎”
与修订法同日颁布的第26/018号《本地化含量法》，将合规义务从“分包环节”扩展至价值链全流程：据法律信息平台披露的文本要点，该法为战略部门企业设定具有约束力的本地化框架，包括提交三年期本地化计划、遵守用工与本地持股配额、优先采购本地商品与服务、开展技术转让等，并配套监督与制裁机制，具体适用细节有待实施法令明确。二者一纵一横、互为犄角：分包法纵向锁定分包市场准入与交易秩序，本地化含量法横向覆盖用工、采购、投资与技术转移，共同构成刚果（金）资源治理的“双引擎”。对中资企业而言，合规视野须相应从“分包合规”扩展至“本地化含量合规”。
刚果（金）分包立法演进时间轴（2002—2026）
二、新旧法主要修改点对比
2026年《分包法》仅五条，却以“嵌入式修订”方式重构了2017年《分包法》：第1条修改并补充原法第1—30条中的24个条文并插入4个新条文；第2条将原法第六编整体改写为“程序与制裁（PROCEDURES ET SANCTIONS）”，新增12个罚则条文。笔者将主要修改点对比列表如下：
除上表所列，尚有若干结构性变化值得注意：
- 制裁逻辑从“单点罚金”转为“比例罚＋定额罚＋资格罚”的复合结构，并明确公诉由检察机关行使、行政追究由ARSP行使（第30 duodecies条）；
- 信息义务刚性化——未按年申报分包营业额及分包商名单者，处3亿至6亿刚果法郎罚款，累犯加倍，ARSP并定期公示合规与违约企业名单；
- 程序救济成文化——对ARSP制裁可在30日内提起行政申诉，ARSP逾期不答复视为接受申诉，申诉成立则溯及恢复权利（第30 sexies条）。
须提示的是，2017年原法中未经本次修改的条文（如第8、11、15、20、22、24、27条）继续有效，其中第11条关于分包业务价值不得超过项目总价值40%的限额仍然适用，新法第30 nonies条并对第一级分包商超限再分包设定了超出部分10%的罚款。
2026年《分包法》主要罚金罚则一览
三、分包典型案例与新法影响
近年来，多家企业因分包问题与ARSP交锋的案例屡有发生。以下三则案例可与新法条文一一对照，可见新法将既往执法实践“成文化”的脉络。
（一）分包市场封闭检查案：市场准入的“刚果人持有51%红线”
2023年10月，ARSP局长率队对卢阿拉巴省科卢韦齐矿区开展为期30天的检查，覆盖近十家大型矿企。据刚果（金）媒体报道，ARSP方面在检查后就华刚矿业公开表示：其分包市场均由中国籍企业持有，无刚果企业进入，ARSP认为该情形不符合分包法关于分包企业刚果籍持股51%、外资49%的股权规则；同批被检查的卡莫阿则获“基本遵守、仍需改进”的评价。同年12月，华刚矿业与ARSP签署会议纪要，承诺将辅助业务逐步交由刚果籍分包商承接。
此案表明，矿山供应链的“内部循环”模式——即总包商将分包业务整体交由其关联供应商——已成为监管重点关注对象；同时也显示，通过对话与整改承诺化解分歧，是可行的应对路径。新法生效后，此类情形如被认定违反第6条分包资质规定，总包商将按合同金额25%起罚、累犯按50%并可能被暂时关闭（第30 quinquies条），远重于旧法项下5,000万至1.5亿刚果法郎的定额罚金。
（二）三家中国分包商境外付款案：资金路径的“境内化”要求
2024年2月，据刚果（金）媒体报道，ARSP对三家中国分包企业——CRSN、中国水电（Synohydro）与邦德建设（Bangde Construction）作出行政处理：ARSP认为上述企业将分包款项汇往境外，宣布其不具备分包资格，同时给予过渡期安排（在本地企业具备承接能力前暂许继续履约）。
该案所体现的“分包款项应当留存境内”的执法口径，已由新法第13 ter条正式法定化：一切分包付款必须转入分包商在刚果（金）境内金融机构开立的账户，禁止为境内履行的给付直接向境外账户付款，违反者依第30 septies条处2亿至3亿刚果法郎罚款。
另据ARSP披露，2024年已有包括为华刚矿业提供服务的邦德公司在内的一批分包企业完成股权重构，7名刚果籍自然人进入多家大型分包企业股本——股权本土化正从“纸面安排”走向“实质持股”。
（三）Kibali金矿“自我分包”案：域外镜鉴与豁免迷思
2024年1月，ARSP方面公开表示，分包商TCFF“无异于Kibali Gold的化身”，认为其构成挂名体系、攫取绝大部分分包市场并收取佣金，并以关停矿山相威胁；其后双方签署和解协议，390余个合同向合格分包商开放。2026年2月17日，ARSP再度责令Kibali解除与三家供应商的合同：KMS与澳大利亚钻探企业Boart Longyear被认为不具备刚果资本属性（后者2024年9月曾获豁免，但ARSP指其未履行技术转让等豁免条件），采购中心TAI Services则因充当“商业中间人”、就本地分包商中标合同按比例收取佣金，被认为不符合本地化含量要求。
此案揭示两点：
- 豁免并非“护身符”，附条件豁免的履行情况将持续纳入监管评估；
- “中间商赚差价”模式被明确否定，总包商与合格分包商之间必须建立直接合同关系。
（四）新法影响小结
综合上述案例，新法对中资企业的影响可归纳为三个层面：
- 对总包商而言，合规重心从“审查分包商51%刚果股权”扩展为“审查其实际控制、真实经营与资金路径”，并须重构招标、预付、验收、付款、申报全流程，违规成本从定额罚金跃升为合同金额比例罚；
- 对分包商而言，要么完成“实质本土化”（真实引入刚果资本与治理、境内收付结算），要么依第6条申请附期限豁免并接受定期评估，中间地带已基本消失；
- 对股权与资金架构而言，名义持股、以管理费等形式转移利润、境外收付三类既往常见安排均被新法直接锁定，亟须在投后管理阶段即予评估清理。
四、对中资企业的启示与合规建议
（一）主体资格：重塑分包主体的“实质刚果性”
拟在刚果（金）长期承接分包业务的中资企业，应避免仅以名义持股满足比例要求的做法，真实引入刚果籍股东与治理力量：刚果籍持股不低于51%，治理机构中刚果籍人员占多数，并确保“实际控制”与“真实本地实体”两项新定义项下的要素落地——本地办公场所、本地人员、可运作的治理机制与可核查的经营活动。存量企业应立即开展实际控制人自查，备妥股东协议、管理协议的经认证副本；股息须按刚果籍股东持股比例经境内银行账户实际支付并留存凭证；以管理费、特许权使用费或关联利息向境外大额转移利润的安排，存在被认定为挂名的风险，应予审慎评估。
（二）交易流程：重构招标、合同、付款三环节
招标环节：除紧急、唯一供应商、竞争无果、涉密四类法定情形外，分包合同均须招标并在ARSP数字平台发布，企业采购制度应据此修订，保留全流程可追溯记录。
合同环节：对照ARSP强制示范合同清理存量文本，删除显失公平条款；落实不低于30%的预付款安排，不得以任何形式强令分包商全额垫资。
付款环节：全部分包付款须经刚果（金）境内银行账户转账支付，杜绝现金及境外直付；验收环节把握“尾款付清方转最终验收”的30日窗口，避免因付款迟延影响工程结算与关务、税务安排。同时，应按合同不含增值税金额的1.2%足额计提分包征费，明确总包商代扣代缴与分包商实际负担的税务安排。
（三）豁免管理：以“技术不可得”为锚、以义务履行为纲
确需使用外国供应商的，应依新法第6条构建完整的豁免证据链：先行完成至少30日的公开招标并留存无果证明，向ARSP申请附定期评估的特许豁免，并在豁免期内严格履行技术转让等附随义务；按资本密集型项目60个月、其他项目36个月的上限倒排本地化替代计划，避免豁免到期被动违约。切勿再以部长令项下“永久豁免”的既往实践为依据安排长期境外分包。
（四）配额与联盟：主动嵌入本地化生态
总包商应将“40%分包合同授予刚果青年持有的中小企业”的配额要求纳入年度采购计划，通过培育本地供应商、组成联合型或连带型共同承包（cotraitance）等方式分散履约风险；善用新法第16条项下国家鼓励设立的专项融资、担保基金与信贷便利，帮助本地分包伙伴提升承接大型合同的能力，实现从“被迫合资”到“可控合作”的转变。
（五）申报与台账：建立分包合规信息机制
设立于刚果（金）的企业均负有按年向ARSP申报分包营业额及分包商名单的法定义务，未申报者处3亿至6亿刚果法郎罚款、累犯加倍，且ARSP定期公示合规与违约企业名单。建议企业法务或合规部门建立分包合规台账，动态记录分包商注册证明、股权结构、付款凭证、申报回执等文件，确保与ARSP数据库信息一致，避免因信息错位引发调查。
（六）争议应对：善用前置程序与申诉救济
分包合同授予或履行发生争议的，应在诉前向新设的争议解决委员会（ARSP主持）提出申诉；对ARSP作出的吊销注册证明、除名等制裁，应在通知之日起30日内提起行政申诉——ARSP逾30日不答复视为接受申诉，申诉成立即溯及恢复权利，申诉不成立还可向监督部委提起层级申诉。中资企业在面对执法检查时，应积极配合、按期整改，切忌暴力抗法（第30 quater条专设罚则），亦应关注ARSP自身受第21quinquies条五原则约束，对超越法定权限的执法行为，可依法主张程序抗辩。
（七）分包合规行动清单
根据笔者多年在刚果（金）项目的经验，梳理出下述合规建议：
五、结语
2026年《分包法》的颁布，标志着刚果（金）分包治理从"形式本土化"迈入"实质本土化"：以穿透式定义锁定实际控制，以境内收付留存价值，以刑罚化制裁抬升违法成本，同时以五原则约束监管权力。对中资企业而言，分包合规已不再是可有可无的"软约束"，而是关乎市场准入、资金安全乃至人身自由的"硬指标"。
这不仅是刚果（金）一国的规则之变，更是非洲矿业治理从"粗放准入"向"精细监管"整体跃迁的缩影。笔者愿与各位客户、法务朋友继续同行：在合规的棋盘上，不做吃子的赌徒，而做取势的棋手——将关口前移，将本土做实，方能在资源民族主义的浪潮中，把"被迫适应"转化为"可控合作"，赢得长期博弈的主动权。
参考文献：
(1)刚果（金）第17/001号《关于私营部门分包适用规则的法律》（Loi n°17/001 du 8 février 2017 fixant les règles applicablesàla Sous-traitance dans le secteur privé）。
(2)刚果（金）2026年《分包法》（Loi n°26/017 du 30 juin 2026 modifiant et complétant la Loi n°17/001 du 08 février 2017），载《刚果民主共和国官方公报》2026年7月8日特刊（J.O.RDC,67e année,Première partie,n°spécial）。
原标题：通商研究|在刚果(金)的规则褶皱里：分包法修订与中资矿企的合规突围
来源：通商律师事务所
作者：王琳，通商律师事务所合伙人，北京办公室；邮箱：wangceline@tongshang.com；业务领域：兼并收购境外投资、房地产与建设工程商事仲裁
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