2026年6月1日，国务院发布第837号令——《国务院关于对外投资的规定》（以下简称“《规定》”），该规定将于2026年7月1日起正式施行。作为我国首部专门规范对外投资的行政法规，《规定》在对外投资发展史上具有较强的现实意义，其并非对既有部门规章的简单修补，而是对对外投资监管体系的顶层重构，将此前分散于国家发展和改革委员会、商务部等部门规章中的监管要求统一提升至行政法规层面，填补了对外投资领域基础性行政法规的立法空白，为后续部门规章的制定与调整提供了明确的上位法依据。

作为解读《规定》的系列合规文章之一，本文将着重从境外投资安全审查制度的角度解析《规定》的合规要求。

就中国企业境外投资行为，《规定》第五条确立了对外投资活动的双向合规原则，要求企业在境内与境外两个维度上同时履行合规义务。

在境内合规层面，《规定》第十五条正式确立了境外投资安全审查制度，这是我国在境外投资立法上的一次重要制度创新。该制度主要考察投资行为对我国（即投资来源国）的国家安全、产业安全及国家利益可能造成的影响。放眼全球，建立系统化的境外投资安全审查制度尚属少数国家的实践，其中以美国的相关制度发展最为成熟、体系最为完备。我国此次确立该制度，标志着跨境投资监管正式形成了“外资准入安全审查+对外投资安全审查”的双向闭环新格局，实现了对“引进来”与“走出去”两类跨境投资国家安全风险的统筹防控。

在境外合规层面，企业需全面遵守东道国的法律法规与国际惯例。企业应重点关注投资目的地的外资准入与投资审查机制，例如美国外国投资委员会（CFIUS）的审查制度、以及欧盟新修订的《外商直接投资审查条例》等，这些投资东道国的审查机制旨在考察投资行为对东道国国家安全、关键基础设施以及核心技术等方面可能产生的影响。

根据《规定》第十五条，境外投资安全审查制度的审查对象为"影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分"，但《规定》并未对“影响或者可能影响”作出明确界定。值得注意的是，“影响或者可能影响国家安全”这一表述在《中华人民共和国外商投资法》第三十五条中亦有使用，这为理解境外投资安全审查的审查范围提供了重要参照。

参考外商投资安全审查的实践经验，结合境外投资的特殊性，我们理解审查机构可能从以下维度评估一项境外投资是否影响或者可能影响我国的国家安全：

1. 境外投资涉及的投资输出物的本身特性

审查机构可能关注境外投资所涉及的对外输出/提供的产品、技术或服务是否属于敏感领域，例如：

• 是否涉及和国家安全相关的关键领域（如半导体、人工智能、量子计算等）；
• 是否涉及和国家安全相关的核心知识产权或专有技术；
• 是否属于《出口管制法》或相关管制清单（如两用物项出口管制清单等）的管制范围；

2. 投资输出物在境外的应用场景

即使投资输出物本身不敏感，其在境外的实际应用也可能引发国家安全关切，例如：

• 是否被用于东道国的军事、国防、情报等领域；
• 是否存在技术被二次转移或逆向工程至第三国的风险。

3. 投资目的地（东道国）的性质

投资地区的地缘政治属性和法律环境也可能是重要的审查考量，例如：

• 东道国是否属于受中国制裁国家或地区，或与中国存在重大地缘政治摩擦；
• 东道国对外国投资的监管政策是否透明、可预期，是否存在强制技术转让要求；
• 东道国数据保护水平及司法协助机制是否完善，能否保障中国投资者合法权益。

4. 投资过程中是否涉及敏感数据出境

数据安全已成为国家安全审查的核心关切之一，审查可能关注：

• 投资尽职调查、投后管理过程中是否涉及重要数据或个人信息向境外传输；
• 目标企业是否可能掌握中国境内产生的数据，投资后是否存在数据被境外主体访问或控制的风险；
• 数据出境是否符合《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》以及相关法律法规的要求。

作为一项新确立的制度，境外投资安全审查的具体程序、审查标准等细节尚待进一步明确。我们从以下三个方面进行初步探讨：

1. 审查机构是谁？

审查将采用联席会议制，由国务院投资主管部门与商务主管部门联合牵头，协调其他相关部门共同开展审查工作。这一安排与现行外商投资国家安全审查的机制基本一致。从外商投资安全审查的实践来看，具体参与审查的部门主要依据涉案项目所属行业以及相应的行业监管职责分工来确定，项目审查的日常经办职能由国家发展和改革委员会利用外资和境外投资司（简称“外资司”）承担。

2. 审查是否存在商谈机制

鉴于《规定》对“影响或者可能影响国家安全”的界定较为原则，企业在具体投资项目中往往难以自行判断是否受到境外投资安全审查的规制。然而，《规定》暂时未设置相应的程序性安排来帮助企业降低这种不确定性。

从现有制度对比来看，外商投资安全审查建立了相对完善的程序保障。《外商投资安全审查办法》明确规定了预审查机制：工作机制办公室自收到符合规定的材料之日起15个工作日内，对申报的外商投资作出是否需要进行安全审查的决定，并书面通知当事人。这一机制使得外商投资者能够在正式审查启动前获得明确的程序指引。同样，中国经营者集中申报制度也设置了商谈程序，允许企业在正式申报前就交易是否达到申报标准等事项与反垄断执法机构进行沟通。

《规定》目前尚未建立类似的预审查或商谈机制。未来配套规则是否会引入类似的程序性安排，值得持续关注。

3. 审查是事前、事中，还是事后？

对外投资是一项长周期的持续性行为，审查触发的时点直接关系到企业的跨境投资决策与合规成本。境外投资安全审查究竟是类似于外商投资安全审查、经营者集中审查那样的前置审批程序，还是贯穿投资全周期的 “事中动态监管”，目前制度层面尚未完全定性。从国际实践来看，美国《对外投资规则》（Outbound Investment Security Program, OISP）未采用传统的“前置审批”或“事中干预”模式，而是构建了“企业自行判定+事后申报与合规自律”的监管机制。我国境外投资安全审查制度究竟采取何种具体程序—是事前申报、事中监控、事后追溯，还是其他创新模式—仍有待后续配套规则予以明确。

《规定》第十四条指出“对外投资涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境的管理以及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管等，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。”由此可见，除了此次新增的境外投资安全审查外，《规定》也明确提示企业境外投资还需要关注其他境内外政府审批和合规要求。

其中，经营者集中申报制度作为全球范围内体系成熟、执法活跃的监管领域，尤其需要中国企业重点关注。目前，全球范围内已有超过140个司法辖区建立了经营者集中申报制度。中国企业在境外开展股权或资产收购，或在境内外与合作方新设合营企业时，均应高度重视并审慎评估交易是否触发中国及相关境外辖区的经营者集中申报义务。

鉴于当前中国企业在境外投资交易日益活跃，国家市场监管总局于2021年11月15日专门印发了《企业境外反垄断合规指引》，鼓励企业建立境外反垄断合规管理制度，并将境外经营者集中申报作为合规制度的重要组成部分。由于不同司法辖区的法律要求存在显著差异，企业在建立境外经营者集中申报合规制度时，应重点关注以下三个要素：

对违反境外投资安全审查制度的行为，《规定》第二十八条设置了严格的惩罚措施。第二十八条列举的四类违法行为包括：

（1）拒不配合境外投资安全审查；

（2）提供虚假材料；

（3）隐瞒有关信息；

（4）不遵守境外投资安全审查决定。

对上述违法行为，第二十八条依据违法行为的性质与危害后果，设置了差异化的阶梯式处罚标准。

 需要特别警惕的是，除了高额的经济罚款，第二十八条还引入了严厉的“经营资格限制”：一旦触碰红线，违法企业可能被处以“1至3年内禁止从事对外投资活动”的惩罚。 这种投资资质的剥夺，对依赖海外市场的企业而言意味着业务线的长期停滞，其潜在经营损失可能远超单纯的罚款。