从制度定位而言，《对外投资规定》既承接了国家发展改革委、商务部、外汇管理等既有境外投资管理规则，又在更高层级上引入了海外投资安全审查、出口管制合规、数据出境合规、境外司法调查协助、投资壁垒调查和反制措施等制度安排。由此，中国企业境外投资合规不再只是“项目能不能备案”“资金能不能汇出”的简单程序考虑，而是“商业目的是否真实”“资金用途是否透明”“物项、技术及数据出境是否合规”“投后运营是否可控”“海外权益如何保护”等企业及项目的全周期合规治理议题。

二、新规立法背景：当前地缘政治下的大国博弈，倒逼企业从“便利化出海”走向“高质量、安全化出海”

近些年，在以中美等大国贸易摩擦之地缘政治因素的影响下，中国企业在国际市场面临的营商环境也日趋复杂。而不少中国企业，往往因为经验不足、观念差异，在境外经营实践中“吃哑巴亏”，有时甚至还面临昂贵的罚单和刑事责任。

另一方面，以往我国企业ODI审批备案主要依赖程序性监管，具体法律依据为国家发改委《企业境外投资管理办法》、商务部《境外投资管理办法》以及外汇管理相关规定。该套体系在相当长时期内支撑了中国企业大规模“走出去”，但其制度形态也存在层级相对分散、规则衔接成本较高、对国家安全及企业自身的权益保护力度不足等局限。

《对外投资规定》首先既是对现有ODI法律法规的整合及提升，亦是对国际投资环境结构性变化的主动适应。近年来，全球跨境投资已经明显受到国家安全、产业政策、制裁与反制裁、出口管制、供应链安全和数据合规的共同影响。对于中国企业而言，境外投资交易不仅要面对东道国市场准入和外资审查，也要同步处理第三国包括出口管制、经济制裁、CFIUS审查、反海外腐败合规等在内的长臂管辖。三部门负责人答记者问明确指出，随着百年变局加速演进、地缘政治风险上升、国际竞争日益激烈，长期主要依据部门规章和规范性文件实施对外投资管理服务的模式，已难以完全适应现实需求，需要通过高位阶专门立法将长期施行的有效措施上升为法律制度。换言之，《对外投资规定》的核心功能，是以行政法规提升制度权威性和稳定性，用“规则确定性”回应外部营商环境的不确定性。

其次，《对外投资规定》并未否定企业依法自主开展对外投资的基本原则。相反，《对外投资规定》第五条明确国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。其制度重心并非收紧监管，而是在鼓励真实、合规、可持续投资的同时，对禁止类、限制类、可能影响国家安全、涉及敏感技术和数据出境的投资活动设置更加明确的边界。

综上，《对外投资规定》可以概括为集“服务”“管理”“保护”于一体的对外投资基础法规：在服务层面，强调海外综合服务体系和专业服务能力；在管理层面，强调分类分级、全过程监管和主体责任；在保护层面，则建立监测预警、领事保护、争议解决、投资壁垒调查和反制措施等工具。而企业理解《对外投资规定》，不宜简单停留在“是否新增审批”的层面，应看到境外投资合规逻辑正在从单点审批转向全维度及全过程的跨境风险治理。

三、《对外投资规定》项下的海外投资安全审查：境外投资不再只是商业判断，也可能触发国家安全审查

《对外投资规定》第十五条是本次立法中非常值得关注的条款之一。该条规定，国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查；有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。

笔者理解，该条释放了三个重要信号。

第一，审查对象不仅是新增境外投资，也可能覆盖“相关资产、权益等的转让、处分”。这意味着，企业在境外并购、设立平台公司、出售境外资产、剥离业务线、调整股权架构、境外再投资或者处置关键技术资产时，都应评估是否涉及国家安全因素。

第二，审查触发标准采用“影响或者可能影响国家安全”的表述，具有预防性和风险识别属性。

第三，审查责任不仅落在投资者本身，也可能涉及交易相对方、顾问机构、境内外关联主体等“有关组织、个人”的协助配合义务。

从实务角度而言，可能被重点关注的境外投资通常包括：

• 涉及关键基础设施、能源资源、战略性矿产、先进制造、人工智能、半导体、生物技术、航空航天、网络安全、数据资源、重要供应链节点、国有资产、涉军涉密技术或者重要民生领域的项目；
• 涉及敏感国家和地区、制裁高风险地区、政治动荡地区的项目；
• 通过多层离岸架构、VIE架构、基金架构、代持或复杂融资安排实现控制权转移的项目。

上述情形并不当然构成禁止，但需要企业在交易启动阶段即设置安全审查识别机制。

《对外投资规定》第二十八条进一步配置了法律责任。拒不配合境外投资安全审查、提供虚假材料或者隐瞒有关信息，或者不遵守安全审查决定的，可能面临责令改正、没收违法所得、罚款；危害国家安全的，还可能被责令采取必要措施消除影响，被禁止在一至三年内从事对外投资活动；已经投资的，可以被责令停止投资活动并限期处分股份、资产。与传统备案违规相比，安全审查违规的后果更重，且可能直接影响项目存续。

对企业而言，境外投资安全审查应当被前置为交易立项的“红灯规则”。建议在投资可研、董事会审议和交易文件签署前，形成国家安全影响初筛意见；对涉及敏感技术、关键数据、重要资源和高风险目的地的项目，应同步准备安全审查论证材料，避免在交割前后才发现交易无法履行或需要限期处分。

四、《对外投资规定》项下的出口管制合规要求：技术、服务、数据和人员流动均被纳入“出口管制”视野

《对外投资规定》第十三条将出口管制合规要求直接嵌入对外投资场景，是本次立法对企业影响最为直接的条款之一。该条明确，投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据；未经许可，不得出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。更值得注意的是，该条还明确禁止通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，向境外转移国家禁止出口或者未经许可转移国家限制出口的相关货物、技术、服务和数据。

这进一步阐释了，对外投资中的出口管制监管，不仅仅是传统的“货物出境”，还包含“技术出境、服务出境、数据出境和人员知识转移”。在境外设厂、设立研发中心、对外并购、技术许可、合资经营、派驻工程师、远程运维、算法模型部署、云端数据共享、境外培训、售后技术支持等场景中，只要涉及受管制物项或相关技术资料、数据，企业都需要高度重视出口管制合规审查。

《中华人民共和国出口管制法》已将管制物项范围覆盖两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散国际义务相关的货物、技术、服务等，并包括相关技术资料等数据。《中华人民共和国两用物项出口管制条例》进一步规定，两用物项包括相关技术资料等数据，出口管制不仅包括贸易性出口，也包括对外赠送、展览、合作、援助以及其他方式的转移。与上述规则衔接后，《对外投资规定》第十三条实质上要求企业在境外投资决策中建立“投资—技术—数据—人员”一体化出口管制合规筛查。

此外，《对外投资规定》第二十二条对境外仲裁、诉讼或司法执法调查中的材料提供作出特别提示。中国境内组织、个人参与对外投资相关仲裁、诉讼或者受到境外司法、执法机构相关调查，需要向境外提供证据或者相关材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律规定；依法须经主管机关准许的，应当履行相关程序。该条就企业应对境外调查、证据开示、尽职调查资料包提供、云盘共享和电子取证等场景提示了实务风险。

对此，我们建议企业层面至少应完成六项出口管制合规动作：

• 建立项目物项、技术、软件、服务和数据清单，判断是否落入管制清单、临时管制或禁止限制出口技术目录；
• 识别最终用户、最终用途、目的国家和交易相对方是否存在制裁、管控或高风险情形；
• 对派驻人员、远程支持、技术培训、源代码交付、算法模型部署、工艺文件共享等“无形物项转移”设置审批节点；
• 在交易文件中加入出口管制、制裁合规、技术使用边界、数据访问边界和终止条款；
• 建立许可申请、内部审批、留痕和档案管理机制；
• 对境外子公司、合资企业和当地员工开展分层培训，防止以当地运营名义规避中国出口管制义务。

五、《对外投资规定》项下的外汇监管合规要求：资金路径、投资真实性与投后变更将成为持续关注要点

《对外投资规定》第十二条要求，投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。这里的“跨境资金登记”与外汇监管直接衔接，意味着境外投资资金出境、利润留存、增资、减资、股权转让、境外放款、担保和再投资等事项，都应纳入外汇管理合规闭环。

现行《境内机构境外直接投资外汇管理规定》确立了境外直接投资外汇登记和备案制度，国家外汇管理局及其分支机构对境内机构境外直接投资的外汇收支和外汇登记实施监督管理。根据既有实践，企业通常需在完成发改、商务等前置程序后，通过银行或外汇管理渠道办理境外直接投资外汇登记、资金汇出、变更登记、注销登记以及存量权益登记等事项。

《对外投资规定》出台后，外汇合规的重点不只是“能否购汇汇出”，更是资金用途、交易结构和备案信息的真实性和一致性。企业在实务中应特别关注以下风险：

• 境外投资项目名称、投资路径、最终目的公司、金额、币种、资金来源与发改、商务、银行材料不一致；
• 以借款、预付款、服务费、贸易款、咨询费等名义替代资本项下真实投资；
• 境外平台公司取得资金后改变用途，实际投向与备案项目不符；
• 境外子公司利润留存、境外再投资、境外融资担保、内保外贷履约形成债权等事项未同步履行变更、登记或报告义务；
• 项目终止、股权退出或资产处分后，资金回流、税务处理、外汇注销和境内会计处理未形成闭环。

对此，我们建议企业建立跨境资金合规制度，将境内出资主体、资金来源、汇出路径、境外收款主体、最终用途、投后变更、利润分配、退出回流等节点以图示方式纳入合规档案。对大额、敏感或多层结构项目，应提前与开户银行、外汇顾问和主管部门进行合规沟通，确保发改备案、商务备案、外汇登记、银行真实性审核和税务处理能够互相印证。

六、《对外投资规定》项下的法律责任强化：从“行为约束”到“财产性处罚与个人责任”

《对外投资规定》最大变化之一还在于引入了直接的财产性处罚与个人追责机制。

此前，企业ODI违规的后果主要集中在不予核准、撤销备案、警告、限期改正等行政约束层面，商务和发改部门并未直接被赋予罚款权限，仅有外汇管理局可依据外汇管理条例对相关行为实施罚款。《规定》第二十七条或将打破这一格局，导致违法成本骤然升高：对投资国家禁止的对外投资、未履行核准备案手续、骗取核准备案等行为，可处投资额1‰至10‰的罚款。

更具穿透力的变化在于个人责任的制度化。此前，对于企业ODI违规，鲜见追究相关人员个人责任的情况。但《规定》第二十七条和第二十八条明确对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”设置了个人责任：对虚假备案、隐瞒信息或欺骗取得核准备案的情形下，相关责任人可被处2万元以上5万元以下罚款；在投资禁止类项目且拒不执行处罚决定的情形下，个人罚款幅度则升至5万元以上10万元以下。有关主管部门并可在一定期限内不受理违法行为人的核准备案申请，或者禁止其在一至三年内从事对外投资活动。

七、中国企业“走出去”的合规应对措施：从项目备案思维转向全生命周期合规治理

《对外投资规定》对企业提出的不是单一部门合规要求，而是一套面向境外投资全生命周期的治理要求。企业应从以下方面建立应对机制：

第一，建立境外投资合规委员会或专项工作机制。境外投资不宜仅由业务部门和财务部门推动，应由法务合规、财务税务、外汇资金、数据安全、出口管制、人力资源、内控审计和业务部门共同参与。对于重大项目，应形成“立项前风险识别—交易中审批许可—交割后持续监控—退出时合规清算”的工作流。

第二，在立项阶段设置“合规红绿灯”。建议企业围绕目的国家和地区、行业领域、投资方式、控制权安排、资金来源、技术和数据流动、交易相对方、最终受益人、东道国外资审查、国际制裁、争议解决和退出安排建立风险矩阵。凡涉及国家禁止或限制对外投资、可能影响国家安全、敏感技术和数据出境、受制裁主体、关键基础设施、战略矿产、重要数据和国有资产的项目，应进入增强尽调程序。

第三，将出口管制合规、跨境资金合规和数据合规嵌入交易文件。就出口管制合规而言，企业应在意向书、股权购买协议、合资协议、技术许可协议、服务协议、雇佣及派驻安排中明确受管制技术、数据和人员服务边界，设置许可取得作为交割先决条件，并对最终用途、再转让、再出口、访问权限、违约责任和终止权作出安排。

第四，重视境外投资安全审查和东道国外资审查的“双向审查”。企业既要评估中国境内监管部门是否可能启动境外投资安全审查，也要评估东道国或第三国是否存在外资安全审查、反垄断审查、行业准入、政府采购、许可证和本地化要求。特别是在美国、欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、日本、印度等对国家安全审查较为活跃的法域，交易时间表应充分预留审查周期。

第五，完善投后合规与信息报告机制。境外投资合规并不止于拿到备案文件和完成交割。企业应持续跟踪境外企业经营范围、股权结构、资金用途、技术使用、数据流动、重大合同、关联交易、税务申报、安全生产、劳动用工、ESG和突发事件风险。一旦发生增资、减资、股权转让、清算、境外再投资、重大资产处置或实际控制权变化，应及时评估是否需要办理变更、报告、安全审查、外汇登记或其他审批手续。

第六，建立海外权益保护和争议应对机制。《对外投资规定》在保护部分设置监测预警、风险评估、领事保护、协商调解仲裁诉讼、投资壁垒调查和反制措施等制度工具。企业应在投资前即设计争议解决条款、投资保护条约可适用性分析、政治风险保险、不可抗力和制裁条款，并在遭遇歧视性措施、投资壁垒、征收、许可证撤销、汇兑限制或不公正待遇时，及时保全证据、启动当地救济和中国境内沟通机制。

第七，强化董事、高管和项目负责人责任。根据《对外投资规定》第二十七条至第三十条，违法投资、虚假备案、贿赂欺骗取得核准备案、不配合安全审查、扰乱对外投资市场秩序等情形，不仅可能导致投资活动停止、资产限期处分、违法所得没收和投资额比例罚款，还可能导致直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担个人责任。企业应将境外投资合规纳入董事会审议、授权审批和高管绩效风险约束，避免合规责任虚化。

八、 结语：合规能力将成为企业全球化能力的重要部分

《对外投资规定》的实施，标志着中国对外投资监管进入更加系统化、法治化和安全化的新阶段。对于企业而言，它既带来更明确的公共服务和权益保护工具，也对投资真实性、资金合规、技术数据出境、国家安全审查、投后治理和海外争议应对提出更高要求。

未来，中国企业“走出去”的竞争力，不仅体现在资金、技术、产品和市场拓展能力上，也体现在能否在复杂国际规则中保持合规、稳健和可持续。境外投资项目越重大、行业越敏感、技术数据含量越高、交易结构越复杂，就越需要在交易前端投入足够的合规设计成本。合规不是出海的阻力，而是在不确定国际环境中保护企业资产、人员、技术和商业信誉的基础设施。

原有世界秩序正在解构、重建，对未来的预测变得更加困难。但断裂带才是价值聚集地。我们相信，中国企业将是新一轮科技和产业革命的重要参与者，在全维度合规的加持下，中国企业出海大有可为。