来源：卓纬律师事务所，作者：侯妮妮。
背景
欧盟自1990年通过《4064/89号条例》建立起针对具有欧盟层面影响并购交易的统一审查制度，以评估相关交易是否与正常运作的欧盟内部市场相兼容，即所谓《欧盟并购条例》（EU Merger Regulation）。2004年，欧盟又通过《139/2004号条例》对该制度进行了系统修订，并沿用至今。二十余年来，《欧盟并购条例》始终构成欧盟经营者集中审查制度的核心框架。
然而，《欧盟并购条例》及其配套指南出台以来的二十多年间，市场趋势和地缘政治发展发生了重大变化，推动许多市场出现深刻转型。这也使得欧盟委员会在《并购条例》框架下对并购的评估不断演进，以回应新的市场现实并维护内部市场中的有效竞争。此外，欧盟法院的相关判例法也进一步影响了委员会对《欧盟并购条例》的解释。在这一背景下，2026年4月30日，欧盟委员会发布了备受期待的修订版欧盟并购指南草案（以下简称《并购草案》或《草案》）[1]。
对于计划“出海”欧洲，尤其是拟在欧盟开展投资、并购或建立产业布局的中国企业而言，上述变化值得关注。本文将结合《并购草案》的主要内容及近年来欧盟并购执法趋势，重点介绍欧盟经营者集中审查中的若干关键变化，并分析其可能对中国出海企业带来的合规影响与实践启示。
一、基本概要
通过本次《草案》，欧盟委员会拟以一份统一的、综合性的框架，取代之前的两份《横向并购指南》（“HMG”，发布于2004年）以及《非横向并购指南》（“NHMG”，发布于2008年）（以下合称“指南”）。《草案》在很大程度上整合了既有执法实践、判例法以及欧盟委员会长期形成的内部分析方法，并以更为系统、清晰且易于理解的方式加以呈现。
《草案》共分为三部分：第一部分为“导言与指导原则”（Introduction and Guiding Principles）；第二部分为“竞争评估”（Competitive Assessment），下设市场力量、反竞争影响及利益/效率分析等章节；第三部分为“保护合法利益的措施”（Mergers to Protect Legitimate Interests）。其中，最重要的结构性变化在于：《草案》不再按照并购类型（如横向、纵向或混合并购）划分竞争评估框架，而是围绕不同类型的竞争损害展开分析。
《草案》同时也反映出欧盟委员会对当前政治经济环境变化的回应，并预示其未来在评估并购交易竞争影响时的分析路径可能出现重要调整。值得注意的是，《草案》并未——事实上也无法——改变欧盟委员会在并购审查中必须适用的核心法律标准，即相关交易是否会在欧盟内部造成“显著妨碍有效竞争”（significant impediment to effective competition, “SIEC”）。《草案》亦未调整经营者集中申报门槛或整体审查程序。相反，其核心目的在于澄清并更新委员会在审查交易时所考虑的分析因素。尽管《草案》目前仍需经过公众咨询及正式通过程序，但从实践来看，欧盟委员会事实上已开始在部分案件中体现并适用其中的一些核心理念。
二、欧盟委员会对并购审查的立场发生了变化
《草案》在一定程度上重新定位了欧盟并购控制的功能定位，即不仅关注传统竞争损害分析，也强调其作为“服务于欧盟更广泛政策目标（包括提升内部市场竞争力与韧性）的工具”的作用。《草案》明确指出，在并购评估中，应适当考虑规模、创新、投资及韧性等可能受益于一定程度市场整合的促进竞争因素。与此同时，《草案》还特别强调，在不存在显著市场力量的前提下，非横向并购尤其可能为内部市场的规模与竞争力带来实质性利益。
可以看出，欧盟委员会正在释放出更加积极的政策信号，即在维持有效竞争的基础上，更愿意支持那些有助于提升欧洲产业竞争力与战略韧性的交易。因此，对于能够增强企业规模、推动跨成员国业务整合、提升全球市场竞争能力，或加强关键投入品及供应链安全保障的并购交易而言，只要相关市场在交易后仍能够保持充分竞争，未来更有可能获得欧盟委员会的积极评价与认可。
三、利益理论（theory of benefit）在审查中的权重增强
长期以来，并购交易双方始终可以主张，交易所产生的效率收益足以抵消其潜在的反竞争影响。然而，在实践中，欧盟委员会一方面不断扩张其“损害理论”（theories of harm），另一方面却极少真正接受效率抗辩，并长期维持被普遍认为在实践中几乎难以满足的高举证标准。
《草案》总体上保留了既有的分析框架，但相较以往，更加详细地说明了在何种情况下，委员会可能基于“并购为消费者带来的促进竞争利益超过其反竞争损害”而批准交易。与此同时，《草案》还引入了新的“利益理论”（theory of benefit）结构化分析框架，进一步明确并强化了效率抗辩在并购审查中的地位。某种程度上，这也为并购方更有效地主张效率抗辩提供了更大空间。
此外，《草案》进一步扩展了委员会认可的效率类型，区分了“直接效率”（direct efficiencies）与“动态效率”（dynamic efficiencies）。其中，直接效率是指因参与并购企业的资产与业务整合而直接产生的效率收益，也是实践中最常见的一类效率，通常体现为成本节约或质量提升，并进一步反映为价格下降、新产品或改良产品的推出、产品质量或产品多样性的提升，以及其他非价格竞争因素的改善。动态效率则是指，并购能够赋予企业、或增强企业进行投资与创新的能力和激励，从而推动新产品、新服务、生产方式、分销方式以及其他有利于竞争因素的发展[2]。在并购评估中，只有同时满足以下三项累积条件的效率因素，方可被纳入考虑范围：（i）可验证（verifiable）；（ii）具有并购特定性（merger-specific）；以及（iii）能够使消费者受益（benefit consumers）。
然而，如何在这些利益与反竞争损害之间进行权衡，《草案》并未提供太多具体方法，仅表示需要“谨慎分析”，并需逐案判断。换言之，《草案》并未改变并购审查所适用的基础法律标准，真正发生变化的，是欧盟委员会适用这些标准时的分析框架，以及其愿意接受的论据与证据范围。
从积极角度来看，这无疑是效率抗辩的重要利好信号。未来，并购方提出可信、体系化效率抗辩的难度有望降低。企业如今拥有了更清晰的“操作路径”，能够以欧盟委员会更可能认真对待的方式展示交易所带来的利益，并且相关利益主张也更有机会在审查早期即进入委员会的核心分析框架。因此，对于拟申报交易的企业而言，尽早准备扎实、可量化且具有证据支持的效率材料，并同时覆盖直接效率与动态效率，将变得尤为重要；必要时，也可考虑在交易早期即主动与欧盟委员会开展沟通。
四、为涉及小型创新企业的交易引入了“创新护盾（innovation shield）”
《草案》另一项值得关注的新增内容，是所谓“创新护盾”（innovation shield）机制。欧盟委员会指出，在收购小型创新企业（包括初创企业）或具有动态竞争潜力（dynamic competitive potential）的研发项目时，在特定条件下，原则上不会认定相关交易对有效竞争构成重大阻碍。
例如，当交易导致一方研发项目与另一方现有业务存在重叠时，如同时满足以下条件之一，欧盟委员会原则上不会禁止该交易：其一，合并后相关市场份额低于40%，且市场上仍至少存在三家具备独立研发项目的竞争者；其二，目标公司属于初创企业，且收购方并非相关市场中的最大企业或守门人。
从政策层面来看，这一安排明显反映出欧盟委员会试图在保护创新竞争与鼓励创新投资之间寻求平衡。一方面，委员会仍然关注大型企业通过并购消除潜在创新竞争的风险；但另一方面，其似乎也开始意识到，对初创企业和早期研发项目采取过于严格的审查，可能反而抑制创新融资、技术商业化以及欧洲创新生态的发展。
不过，需要强调的是，这一机制目前尚未经实践充分检验。在许多创新驱动型市场中，潜在竞争者的识别本身即存在较高不确定性，而研发项目层面的市场份额测算也往往十分复杂。因此，该机制未来在实践中的适用范围与实际效果，仍有待后续案件进一步观察——前提是相关内容最终得以在正式通过的指南中保留。
五、损害理论（theories of harm）体系的扩张
《横向并购指南》与《非横向并购指南》是按照并购类型（横向、纵向、混合）来组织反竞争效果分析的，每一类均有独立分析框架。而新的《指南》草案则放弃了这一架构。如今，八项独立的竞争损害理论适用于所有并购交易，无论交易双方是竞争关系、上下游关系，还是完全不存在直接商业联系。这意味着，未来欧盟经营者集中审查将不再局限于依据交易形式进行分类分析，而是更加关注交易本身可能对竞争过程产生的实际影响。换言之，每一项交易都需要从交易启动之初便开展全面的竞争损害理论评估，而不仅仅局限于最显而易见的类别。法律标准本身并未改变，但竞争损害理论的范围已显著扩大，委员会能够提出的潜在竞争异议也大幅增加。
如果欧盟委员会认为某项并购可能产生反竞争影响，其将在前瞻性分析（prospective analysis）中提出并论证相应的“损害理论”。所谓损害理论，是指说明某项并购如何可能引发反竞争效果的分析框架，即阐释该并购将如何改变市场参与者所面临的竞争约束，使相关企业能够通过提高价格、减少产量或降低质量等方式获利；这些影响可能体现在消费者选择、产能、投资、创新、隐私、可持续性、韧性等多个方面，或以其他方式对价格及非价格竞争参数产生负面影响，从而降低消费者福利。
六、强化市场支配地位理论的引入
除传统的直接竞争损失、封锁效应与协调效应外，《草案》还正式引入了若干新的独立损害理论，其中尤其值得关注的是“强化市场支配地位”（entrenchment of dominance）理论。该概念在现行指南中并不存在，而《草案》则将其明确列为委员会重点关注的损害理论之一。
欧盟委员会所担忧的是，即便某项交易本身并不会立即显著减少现有竞争者数量，其仍可能在结构上进一步强化市场进入壁垒，并长期削弱市场的可竞争性。也就是说，如果一家企业已经在某一核心市场（不限于数字平台行业）拥有支配地位，即便其收购的只是规模相对较小的相邻资产，例如数据、技术、分销渠道、客户基础或互补产品，也可能因“强化市场支配地位”理论而受到严格审查。
因此，对于具有较强市场地位的企业而言，未来在开展相邻领域收购时，不仅需要评估交易是否会直接减少现有竞争，还需要重点分析被收购资产是否会进一步强化其核心市场中的竞争优势、提高竞争对手进入或扩张的难度，或增强其生态系统锁定能力。值得注意的是，《草案》对于市场力量的评估也已不再严格局限于单一相关市场，而是进一步扩展至由多个相互关联市场构成的“生态系统”（ecosystem）层面，这一变化尤其可能对大型平台企业、科技企业以及具有较强产业链整合能力的企业产生重要影响。
七、首次将劳动力市场买方垄断效应纳入并购审查框架
《草案》首次系统建立了关于劳动力市场的分析框架，用于评估某项交易是否会削弱对劳动者的竞争。这意味着，雇主之间的并购不仅可能因影响下游产品或服务市场中的消费者利益而受到审查，也可能因其对员工工资水平及就业选择产生影响而面临竞争法关注。
具体而言，在判断某项并购是否会对劳动力市场中的有效竞争造成显著妨碍时，欧盟委员会将评估该交易在多大程度上可能使得合并后实体形成或强化买方垄断力量（monopsony power）或寡头买方力量（oligopsony power）。欧盟委员会认为，对劳动力市场竞争造成实质性影响，可能表现为工资下降、劳动条件恶化、劳动者流动性降低，以及劳动者进入相关劳动力市场意愿减弱等后果。
这一变化表明，欧盟并购审查在一定程度上正在向美国近年来更加重视劳动力市场竞争的执法趋势靠拢，但其分析逻辑仍然建立在欧盟传统的买方力量（buyer power）理论框架之上。同时，这也反映出全球竞争执法中的一个更广泛趋势，即逐渐承认劳动力市场本身同样属于可能遭受反竞争损害的重要投入市场。
八、将“少数股权”和“共同持股”（Common ownership）结构纳入竞争分析
如果参与并购的一方在一家与另一并购方处于同一相关市场、具有竞争关系的企业中持有非控制性少数股权（non-controlling minority shareholding），该并购可能削弱合并后实体与该竞争企业之间的竞争约束。其原因在于，该等少数股权持有可能带来财务利益、影响力，或促成竞争敏感信息的获取与交换，从而降低相关企业彼此竞争的激励。
基于此，《草案》明确指出，少数股权持有既可能作为其他竞争损害理论（theories of harm）的辅助因素纳入分析，也可能在特定情况下构成独立的竞争关注，并被认定足以导致“显著妨碍有效竞争”。不过，原则上，对于并购方持股比例低于5%的非控制性少数股权，欧盟委员会通常不会将其作为独立损害理论进行竞争评估，除非该等股权同时伴随其他可能引发竞争关注的权利、联系或安排。
与此同时，《草案》还强调了“共同持股”（common shareholding）问题，即并购方及其竞争对手同时由同一机构投资者或其他股东持有少数股权的情形。欧盟委员会认为，在此类结构下，即便不存在直接控制关系，也可能由于共同投资者的存在而削弱企业之间相互竞争的激励，从而使传统市场份额或市场集中度指标低估交易的真实竞争影响。
这一变化对于涉及金融投资者、私募基金、大型资产管理机构或主权财富基金的交易尤其值得关注。近年来，机构投资者通过交叉持股广泛布局同一行业的情况日益普遍。未来，在并购申报及竞争评估过程中，企业不仅需要关注传统意义上的控制权变化，还可能需要更深入地披露并评估投资者结构、少数股权安排以及共同投资关系对市场竞争可能产生的潜在影响。
九、更广泛的封锁分析框架
《草案》对封锁的分析框架涵盖投入封锁、客户封锁及混合封锁。在判断某项并购是否可能构成封锁时，欧盟委员会通常会考察以下三个方面：（i）是否具有封锁的能力；（ii）是否具有封锁的动机；以及（iii）相关行为是否可能在内部市场中显著妨碍有效竞争。上述条件属于累积性（cumulative）条件，且由于三者之间具有紧密关联，实践中通常会结合起来一并分析。例如，某些能够证明企业具有较强排除竞争能力的因素，同时也可能反映其实施排除竞争的动机或相关排除效果。
相比现行指南，《草案》还进一步引入“动态封锁”（dynamic foreclosure）的概念。根据该理论，即便传统盈利分析无法证明封锁策略在短期内具有盈利性，合并实体仍可能出于长期战略考虑，逐步削弱竞争对手获取关键投入、客户资源或互补产品的机会。在数字、数据驱动及平台市场中，这一变化尤其值得关注。
“对角并购”（diagonal mergers）亦在《草案》中被明确纳入审查框架。该类交易通常指并购双方在交易前几乎不存在或根本不存在直接商业关系，但是其中一方控制着另一方竞争对手所依赖的重要产品或客户基础。由于此类并购通常难以产生典型纵向一体化所带来的效率收益，因此，在整体竞争评估中，也较难识别出足以抵消排除竞争损害的促进竞争效益，从而可能引发封锁效应方面的竞争关注。
十、引入“动态竞争潜力”的概念
《草案》引入“动态竞争潜力”（dynamic competitive potential）评估，以覆盖传统静态市场力量分析难以充分反映真实竞争状况的情形。在某些行业或市场中，对市场力量的静态评估并不能从动态视角充分反映企业的竞争优势与竞争弱势。尤其是在创新活动、研发能力以及对新产品、新服务或新工艺的持续投资构成重要竞争参数的市场中，企业当前的市场地位并不必然能够准确反映其未来对竞争过程的影响。
因此，在此类情形下，欧盟委员会除考察传统市场力量指标外，还将综合考虑其他多种动态因素，以评估相关企业对竞争过程可能产生的长期影响。这一变化表明，《草案》更加重视企业未来的创新能力、投资能力及潜在竞争约束作用，而不再局限于对当前市场结构的静态观察。
十一、竞争参数的扩张
传统上，价格与质量一直被视为竞争的核心参数：竞争越充分，通常意味着产品质量越好、价格越低。然而，结合欧盟委员会自现行指南实施以来的执法实践以及社会整体发展趋势，《草案》正式将“非价格竞争参数”纳入并购竞争评估框架之中。根据《草案》，在具体评估过程中，欧盟委员会会识别不同市场参与者的商业模式，以及其进行竞争所依赖的关键价格与非价格竞争参数，并审查并购对这些参数所产生的积极或消极影响。
《草案》所称的“非价格竞争参数”范围较为广泛，只要相关因素与特定市场中的竞争过程具有相关性，均可能被纳入考量。这些因素除传统意义上的产量和质量维度外，还包括选择、产能、投资、创新、隐私保护、可持续性以及韧性（包括供应安全）等内容。这意味着，欧盟委员会在并购审查中将拥有更大的空间去关注以往较少处于核心地位的竞争因素。
与此同时，《草案》强调，一项并购可能同时对多个竞争参数产生影响，而欧盟委员会将对这些影响进行整体性、综合性的评估。值得注意的是，许多非价格竞争因素本身并不容易量化，例如创新能力、供应链韧性或隐私保护水平等，因此欧盟委员会在不同竞争参数之间进行权衡时，将享有较大的自由裁量空间，以最终评估该并购对企业、消费者以及整体竞争过程所带来的综合影响。
十二、竞争评估的证据材料及证据效力
欧盟委员会将基于所有可获得的证据，对相关市场的竞争状况进行整体性评估。相关证据的范围较为广泛，可能包括经济学证据、合并方在日常经营过程中形成的内部文件摘录、客户及竞争对手在欧盟委员会市场调查中提交的意见，以及行业专家或公共机构出具的报告等。
在具体评估过程中，欧盟委员会可以在具备充分理由的情况下，对不同类型的证据赋予不同权重，即对某些证据予以优先采信，同时相应降低其他证据的重要性。甚至在特定情况下，只要某项书面证据本身具有毫无疑问的证明力，欧盟委员会亦可能仅依赖该单一证据作出判断。
《草案》同时强调，对于合法提交的证据而言，其证明力的核心标准在于证据本身的可信性，而非其形式或类型。换言之，非技术性（或定性）证据与技术性（或定量）证据之间并不存在当然的证据等级差异，欧盟委员会有权结合具体案件情况，对不同证据进行综合判断与权衡。
十三、下一步进展
公众咨询程序将持续至2026年6月26日，所有利益相关方均可提交意见。欧盟委员会将在咨询结束后，对各方反馈进行分析，并公布意见摘要及主要观点趋势。与此同时，在正式完成修订工作之前，欧盟委员会还将通过其他形式继续与公众、企业及相关利益方开展沟通与互动。
根据目前规划，欧盟委员会预计将于2027年第四季度正式通过最终版《指南》。不过，鉴于部分欧洲议会议员正在推动加快修订进程，因此最终版本亦不排除提前出台的可能性。
注释
[1] DRAFT COMMUNICATION FROM THE COMMISSION: Guidelines on the assessment of mergers under Council Regulation (EC) No 139/2004 on the control of concentrations between undertakings
[2] 举例来说，颠覆性创新（disruptive innovation）虽然能够为消费者带来重大利益，但通常需要长期、大规模的持续投入，并伴随未来收益的不确定性。而研发投入规模越大，尤其是在能够并行推进多个研发项目（R&D workstreams）的情况下，相关创新成功的可能性往往越高。上述挑战可能导致参与并购的企业在未进行并购的情况下缺乏创新动力，或难以有效开展创新活动。
原标题：卓纬研究 | 欧盟出海合规系列之（一）：欧盟并购审查规则的新变化——出海企业需要关注什么？
作者：侯妮妮，纬律师事务所合伙人；专业领域：反垄断；电话：+8621 6859 0516；邮箱：nini.hou@chancebridge.com
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