题述
好望角，被称为通往东方财富的“Good Hope”，早期也因其惊涛骇浪频发而被称之为“风暴角”。今日南非，在汹涌的全球矿业浪潮中，既孕育着举世瞩目的资源机遇，亦暗藏着不容小觑的法律与合规风险。
南非丰富的矿产资源吸引了来自全球各地的投资人。当前全球能源转型加速，新能源汽车、储能产业对多种矿产资源的需求持续攀升，越来越多的中国投资人亦关注并踏足南非矿业资源市场。然而，南非特殊的历史背景与复杂的法律制度，决定了在南非开展矿业投资的复杂性：黑人经济赋权（BEE）政策、矿业权管理的诸多特殊规则、水资源监管的严苛要求、工会势力的深远影响……种种因素交织叠加，构成了对矿业投资人的一系列独特挑战。
本文将从法律实务角度出发，系统梳理南非矿产资源概况、主要监管框架及法律尽调过程中的核心关注事项，以期为有意在南非开展矿业投资的中国企业提供参考与借鉴。
一、南非矿产资源概览
南非国土面积 122 万平方公里，矿产资源丰富，是世界五大矿产资源国之一。现已探明储量并开采的矿产有70余种，拥有几乎所有的重要矿产资源，包括铂族金属、氟石、铬、黄金、钒、锰、锆、钛、磷酸盐矿、铀、铅、锑等，总价值约2.5万亿美元。其中，铂族金属、锰矿、铬矿储量居世界首位；黄金、锆石储量居世界第二位；氟石、钒、钛、镍、铅、锌、铀储量位居世界前十。
2026年，一年一度的非洲矿业大会在南非开普敦如期举行。大会围绕关键矿产供应链安全、矿业数字化转型、绿色矿业发展路径及矿区社区共建等议题展开深入探讨，来自全球50余个国家的矿业领袖、投资者及政策制定者出席会议，就非洲矿业的可持续发展前景及中非矿业合作新机遇进行了广泛交流。南非政府代表在会上重申对持续优化矿业投资环境、推进关键矿产领域对外合作的承诺，进一步提振了国际资本对南非矿业的信心。
二、南非矿产项目的主要监管机构
在南非开展矿产项目，无论属于绿地、棕地还是在产项目，主要涉及如下南非主管部门。
（一）矿业权主管部门——矿产和石油资源部
南非矿业权的核心主管部门为矿产和石油资源部（The Department of Mineral and Petroleum Resources，简称“DMPR”），其主要职责涵盖矿业权的申请、延续、变更以及对矿产项目的日常监管。
南非矿业权种类较多，其中最常见且重要的是探矿权（Prospecting Right，简称“PR”）与采矿权（Mining Right，简称“MR”）。南非矿业权命名遵循“省份简称+编号+权证类型”的规则，例如：
- FS 1526 PR：指位于自由州省（Free State）的第1526号探矿权；
- GP 115 MR：指位于豪登省（Gauteng Province）的第115号采矿权。
南非矿业主管部门历经多次机构调整。最近一次变动发生于2024年，作为国家政府宏观重组计划的一部分，原矿产资源与能源部拆分为矿产和石油资源部（DMPR）与电力与能源部。DMPR的主要执法依据为《矿产和石油资源开发法》（2002年第28号，MPRDA）。
（二）环保主管部门——林业、渔业及环境部
南非矿产项目涉及的环境事务由林业、渔业及环境部（The Department of Forestry, Fisheries and the Environment，简称“DFFE”）主管。该部门负责南非环境与自然资源的保护与管理，核心职能包括环保相关许可的审批、延续、变更及后续监督。
矿产项目需重点关注的环保文件主要包括以下三类：
- 环境影响评估（Environmental Impact Assessment，简称“EIA”）：系统评估项目可能产生的环境影响，为政府审批提供依据；
- 环境授权（Environmental Authorisation，简称“EA”）：基于EIA等评估结果，由DFFE向项目方颁发的法定许可文件，允许项目在满足特定环保条件下实施；
- 环境管理计划（Environmental Management Programme，简称“EMP”或“EPRr”）：具体说明在项目运营期间如何落实环保减缓措施与监测要求。
DFFE行使权利的主要法律依据是《国家环境管理法》（1998年第107号）。
（三）水资源主管部门——水务及卫生部
南非水资源的管理机构为水务及卫生部（The Department of Water and Sanitation，简称“DWS”），负责全国水务与卫生政策的制定与执行，并审批颁发用水相关许可。
对于矿产项目而言，最关键的用水证照为用水许可（Water Use License）。DWS的执法依据主要为《国家水法》（1998年第36号）。
三、南非矿业投资法律尽调核心关注事项
南非独特的历史背景与法制体系，造就了其矿业投资领域有别于其他资源大国的特殊规则与潜在风险。以下四个方面，是中国企业在开展南非矿产项目收购与运营过程中尤为需要审慎对待的核心事项。
（一）黑人经济赋权（BEE）
在南非矿产项目中，黑人经济赋权（Black Economic Empowerment，简称“BEE”）是一个无法回避的重要议题。根据2014年修订的《基础广泛的黑人经济赋权法》，BEE政策旨在通过立法手段，为历史上处于不利地位的南非人（Historically Disadvantaged South Africans，简称“HDSA”）提供更多获取财产、商业机会和经济利益的途径，以纠正种族隔离时代遗留的经济结构性失衡。
1、BEE持股比例要求的演变与现状
《矿业宪章》作为矿业领域落实BEE的核心政策文件，对不同时期的采矿权设定了具体的HDSA持股比例要求：2010年版《矿业宪章》规定，采矿权人须遵守26%的HDSA所有权要求；2018年修订版则将该比例提高至30%。
然而，南非矿产理事会就《矿业宪章》部分条款（包括30%BEE要求）的合宪性提起司法挑战。2021年9月21日，南非法院作出裁决，认定《矿业宪章》中有关30%BEE要求等条款违宪，并明确《矿业宪章》不具法律约束力。
因此，2021年9月21日之后，采矿权人原则上不再受《矿业宪章》中BEE持股比例要求的约束（无论是申请新矿权、转让还是续期）。但实践中，DMPR在授予矿业权或批准矿业权续期、整合等各环节，仍可能提出具体的BEE比例要求，并将其明确写入矿业权证书。一旦该等要求载入证书，企业即负有合规义务，须切实履行。
2、BEE合规常见实务问题
除HDSA持股比例外，矿产收购项目中因BEE政策引发的实质性法律风险还涉及多个层面，以下为实践中较为常见的情形：
- BEE股东信息不一致风险：BEE股东结构可能随时发生变化，因此在尽职调查中，常见矿权证书载明的BEE股东与实际BEE股东不符的情况。矿权证书中有关BEE的要求属于核心合规义务，一旦违反，情节严重者可能导致矿权被吊销，或在申请续期时遇拖延，影响项目持续运营。
- BEE股东深度参与治理的风险：随着BEE制度的持续深化推进，以及南非法律对名义持股行为审查力度的加强，越来越多的BEE股东已从坐享分红的名义股东，转变为谋求实质参与公司治理的战略投资方。实践中，不少BEE股东通过章程或股东协议，要求对公司重大事项享有一票否决权；在合作方发生控制权变更时主张行使优先购买权（对收购交易影响尤为显著）；以及在项目发展至特定阶段要求合作方强制回购其所持股权等。上述安排对潜在收购方构成实质性制约，在交易设计阶段需予以充分关注。
（二）矿业权监管与尽调要点
1、矿业权转让须经DMPR部长审批
根据MPRDA第11条，除上市公司控制权变更的情形外，未经DMPR部长书面同意，任何探矿权、采矿权以及矿业公司控制权的转让、出租、转租、让与或以其他方式处置，均属无效。上述审批通常被称为“Section 11审批”。
此前实践中对矿业公司“控制权”的范围一直存在争议；然而近期南非法院对条款内容做出明确解释：任何控制权变更——包括在南非矿业公司上层母公司层面发生的控制权变动——均须取得部长审批。因此，即便收购行为发生在南非公司的上层（境外公司层面），即通过间接方式收购南非矿产项目，同样会触发Section 11审批要求。
2、矿业权须经公证方能生效
DMPR核发矿业权文书后，矿业权并不立即生效。根据南非法律规定，批准文书须经签署公证契据（Notarial Deed）方能正式生效，未签署公证契据的批准文书不产生法律效力。
实践中，部分矿山企业在获批矿业权后未能及时完成公证。在极端情形下，不仅可能导致原批准文书失效，更可能出现批准区域已另行授予第三方的严重后果，造成不可挽回的损失。
3、矿业权有效期的起算规则发生重大变化
南非法律规定矿业权的期限为：探矿权法定期限不超过5年，可续期一次，续期期限不超过3年；采矿权法定总期限不超过30年，可多次续期。实践中，DMPR授予的期限往往短于法定上限，采矿权以15年或者20年较为常见，一次性授予30年的情形相对少见。
关于矿业权有效期的起算时点，南非法院在2015年的Mawetse案中明确裁定：矿业权自DMPR授予之日起计算，而非自签署公证契据之日起计算。这一裁判规则旨在防止企业以拖延公证的方式变相延长矿业权的实际存续期限。
对投资者而言，在收购接近存续期届满的矿业权时，须审慎核实其剩余有效期。矿业权续期申请有最迟提交时限要求（通常为届满前六个月），如因误判存续期而错过申请窗口，将可能导致续期申请无法被受理，造成矿业权丧失的严重后果。
4、续期申请提交后可继续作业
南非法律为矿山企业设置了一项特别保护机制：在矿业权届满前，若权利人已在法定期限内提交续期申请，则在DMPR作出最终决定之前，权利人仍可依据原矿业权证书继续开展作业，不受届满影响。
实践中，为争取更长的开采年限，部分企业选择将短寿命矿权与其他矿权整合后再申请续期，以期获得较长的整体期限。然而，此种操作存在重大不确定性：若整合后矿权续期申请未获批准，而原矿权的单独续期申请窗口已过，则企业将面临两条路均告阻断的两难困境。
5、用水许可的审批与合规要求
南非是一个水资源相对匮乏的国家，地表水资源有限且分布不均衡。正因如此，当局在颁发用水许可时审查极为严格。然而，水对于矿山项目的选矿、除尘、冶炼等环节至关重要，由此导致实践中不少项目因迟迟无法取得用水许可而无法如期开工；也有项目因为用水许可的批准存在重大不确定性，直接影响矿权证的收购与变更。
（1）审批周期漫长
DWS在受理用水许可申请时，对申请文件的审查极为严格，且审批流程冗长，往往历时数年。我们在实践中曾接触到花费三至四年时间方才取得用水许可的案例。建议有意在南非开展矿业投资的企业，在项目规划阶段及早着手用水许可的申请准备工作，切勿将其视为后置事项而忽视其对项目进度的关键影响。
（2）合规要求严苛
DWS在颁发用水许可时，通常会附加一系列合规条件并载入许可证，其中一项重要要求是：权利人须定期委托外部独立审计机构对许可证执行情况及实际用水情况进行审计，并向主管部门提交审计报告。用水不合规情况将直接反映于审计报告之中。若审计师发现不合规事项较多且权利人未能切实整改，主管部门在许可证续期时可能拒绝批准。鉴于用水许可的有效期限通常较短（一般为2至5年），一旦续期受阻，对矿山项目的正常运营将产生重大不利影响。
四、社会和劳工计划（SLP）的履约义务及工会关系管理
（一）社会和劳工计划的履约与续期风险
根据南非法律规定，采矿权人须制定社会和劳工计划（Social and Labour Plan，简称“SLP”），并在其中就向矿区周边社区提供就业机会、开展社区投资等事项作出具体承诺。SLP需每五年修订一次，修订程序可在SLP生效第四年启动。修订过程中，须与矿区周边社区及利益相关方开展实质性磋商，修订后的SLP须经矿业主管部门批准。主管部门在审查时，通常重点关注：采矿权人对已批准SLP的历史履行情况、此前提交的年度评估报告、来自社区及利益相关方的意见反馈，以及根据综合发展计划所反映的社区需求变化。
对于投资人而言，若标的项目的SLP存在未履行承诺，相关义务在收购完成后极可能由收购方承接，并在SLP修订时被纳入下一阶段的履约义务，从而推高未来运营成本。因此，在开展尽职调查时，须重点核查权利人对既有SLP承诺的实际履行进度，以及 SLP的当前有效期与修订节点。
（二）工会关系与劳动纠纷风险
非洲人国民大会、南非共产党与南非工会大会组成的三方执政联盟，决定了工会力量在南非政治与经济生活中的特殊地位。南非工会组织势力强大，在矿业领域尤为突出。
在劳动协议层面，工会通常可与矿山企业签订工资协议或集体协议，对劳工权益保护作出进一步规定。尤其需要注意的是，根据南非《劳动关系法》，若与代表多数员工的工会达成集体协议，该协议效力将自动扩展至全体员工——无论其是否隶属该工会，甚至未加入任何工会的员工，均有权依据该协议主张相应权益。实践中，部分工会甚至可能提出将工资增幅提高至25%的强势要求。
在劳动纠纷层面，南非工会有权组织成员在矿山场地开展罢工或示威活动，历史上曾多次发生工会号召成员实施静坐罢工的事件，持续时间长短不一。一旦发生此类群体性事件，矿山运营将受到阻断（影响周期可长达数月），同时可能引发主管部门的关注与调查，以及相关劳动者的诉讼索赔。实践中，曾发生过数百名员工因参与违规罢工被企业解雇，之后该等被解雇员工提起了劳动仲裁或诉讼，涉及或有赔偿金额高达数千万美元。
除上述要点外，土地权属、环境保护等亦是南非矿业投资中需系统评估的事项。但由于篇幅原因，本篇文章暂不展开。
结语
随着中南矿业合作持续深化，南非凭借其丰厚的战略矿产储量、完备的产业链基础与相对稳定的法律框架，正逐步成为中国资本布局非洲矿业的重要目的地。然而，面对南非特有的矿权与当地保护制度，投资者有必要提前深入研究当地法律投资环境，对标的项目开展全面、专业的尽职调查，运用完善的交易文件体系防范相关风险，并在收购完成后保持持续的合规运营管理——唯有如此，方能在好望角上这颗璞璨明珠中，实现属于自己的资源财富。
原标题：“好望角” or “风暴角”——南非矿业投资洞察
来源：金杜研究，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html
作者：
- 赵京川，金杜律师事务所合伙人；“一带一路”国际法律业务部；业务领域：跨境投资和并购以及海外纾困、行业涉及矿产与能源、汽车制造、农业食品、化工、半导体等；联系方式：zhaojingchuan@cn.kingandwood.com
- 穆拉迪力·阿卜杜喀迪尔，金杜律师事务所律师；“一带一路”国际法律业务部
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