2022年1月，印尼政府一次性撤销了2078个矿业许可证（IUP, Izin Usaha Pertambangan），涵盖矿区面积超过320万公顷。印尼镍矿项目收购涉及矿业法、林业法、环保法、税法、土地法、投资法等多层法律体系的交叉，而政府的审批评估只是合规门槛检查，并非全面尽调。

实务中，镍矿项目的控制权转移主要通过两种路径实现：

  • IUP直接转让（Pemindahtangan IUP, 矿业法第93条），
  • 通过收购IUP持有公司的股权（Pengalihan Saham, 第93A条）间接实现。

后者因能保留公司主体及关联许可而更为常见。但无论哪种路径，PP 96/2021规定的审批框架均适用，本文所列的隐性负债风险亦同样存在。

一、为什么政府审批不等于尽调？

根据印尼矿业法（UU Minerba, UU No. 3/2020）第93条，IUP转让须经能源与矿产资源部部长事先批准。2021年第96号政府条例（PP 96/2021，经PP 25/2024修订）规定了四个维度的评估框架：

  • 行政合规（Administrative Compliance）：申请材料、企业识别号（NIB）、股权结构、股东会决议等；
  • 技术能力（Technical Capability）：勘探报告、资源储量数据——须符合JORC标准或印尼国家标准（SNI, Standar Nasional Indonesia）；
  • 环保责任（Environmental Responsibility）：复垦实施报告、复垦保证金放置证明；
  • 财务健全（Financial Soundness）：三年审计报告、税务合规证明、矿区固定费用（iuran tetap，英文通称dead rent，指无论是否开采、仅因持有矿区即须按面积定期缴纳的固定费用）缴纳记录。

关键局限：这四个维度的评估有对应的文件要求，但以下三类风险在审批流程中完全没有对应的文件提交或审查机制——它们是真正的监管盲区：

  • 土地与权属：不要求提交土地权证、测量报告、BPN登记查询或习惯法调查结果
  • 合同与第三方敞口：不要求提交合同清单、采矿服务合同、包销协议或诉讼检索报告
  • 运营与安全现状：不要求提交现场状况评估、基础设施审计、K3安全记录或采坑稳定性报告

这意味着，即使转让申请顺利获批，买方仍可能在交割后才发现土地权属存在根本性缺陷、继承了不利的合同义务、或接手了需要大额整改的运营现场。

二、三大核心隐性负债

以下三类风险因在审批流程中完全缺乏文件覆盖，构成镍矿项目收购中最典型的隐性负债。

（一）土地与权属风险

IUP是矿业活动的许可，但并不自动赋予对矿区土地的占有或使用权。矿业法体系和土地法体系在印尼是两套独立的制度——IUP由能矿部颁发，土地权利由国家土地局（BPN）管理，两者之间并无自动联动机制。这种制度性分离，是土地权属风险的根源。

风险一：矿区边界重叠

印尼的矿业许可历史上由中央和地方两级政府分别发放，2020年矿业法修正案将权限统一至中央后，遗留了大量地方政府时期发放的IUP之间、以及IUP与其他类型特许权（种植园HGU、林业PBPH等）之间的空间重叠。能矿部的MINERBA ONE系统虽已上线，但历史数据迁移尚未完全完成，许多旧IUP的坐标数据仍存在偏差。

案例：

PT Duta Tambang Rekayasa诉PT Nunukan Jaya Lestari案。2010年北加里曼丹省努努干县政府向DTR发放煤炭矿IUP，与2003年已运营的NJL种植园区100%重叠（1700公顷）。由于矿业许可和种植园许可由不同的政府部门分别审批，产生了此次重叠问题，双方陷入长期法律纠纷。

 排查方法： 

  • 在MINERBA ONE系统中调取IUP坐标，与省级空间规划（RTRW）叠图比对；
  • 向能矿部申请出具矿区非重叠确认函（Surat Keterangan Tidak Tumpang Tindih）；
  • 委托持证测量师（Surveyor Berlisensi）进行独立实地测量，比对许可证载坐标与实际矿业活动范围；
  • 在BPN查询矿区范围内是否存在已登记的HGU（种植园权）或HGB（建设权）证书。

风险二：林区使用许可合规

印尼约63%的国土面积被划定为林区（kawasan hutan），在林区内进行矿业活动须取得林区使用批准。2021年第23号政府条例已将旧的IPPKH（林区借用许可，Izin Pinjam Pakai Kawasan Hutan）体系过渡到新的PPKH（林区使用批准，Persetujuan Penggunaan Kawasan Hutan），但许多矿业运营仍持有过渡期的旧许可。如果旧IPPKH未按规定过渡为PPKH，矿区可能在法律上丧失林区使用资格。

排查方法： 

  • 在环境与林业部（KLHK）的林区指示性地图（PIPPIB）中确认矿区是否位于林区范围内；
  • 若位于林区，核实PPKH（或过渡期IPPKH）的有效性、许可面积和附带义务；
  • 重点关注PPKH下的特别义务——包括林区复垦标准（通常严于矿业复垦要求）和森林资源补偿金（PSDH/DR）的缴纳。

风险三：习惯法（Adat）土地主张

印尼宪法第18B条承认习惯法社区及其传统权利，但习惯法土地权利在国家土地登记体系中通常没有正式记录。这意味着BPN查询可能显示矿区“清洁”，但当地社区可能基于世代传承的习惯法主张对同一土地拥有权利。此类争议往往不是在法院解决，而是表现为社区封堵矿区道路、阻止施工或要求重新谈判补偿——直接导致运营中断。

排查方法： 

  • 开展社区走访和利益相关方访谈，了解是否存在未解决的习惯法土地主张或补偿争议；
  • 审查此前与习惯法领袖（tokoh adat / kepala adat）签署的所有豅解备忘录（MoU）和补偿协议，确认义务是否已全部履行；
  • 在当地法院（Pengadilan Negeri）查询是否存在与矿区相关的土地诉讼； 
  • 确认此前的土地征收程序是否符合2012年第2号法律（UU Pengadaan Tanah）的要求。

（二）合同与第三方敞口

审批流程不要求提交任何商业合同。但实际运营中，一个IUP往往绑定着复杂的合同网络——采矿服务合同、包销协议、合资安排、融资担保等。这些合同义务不会因矿权转移而自动终止或变更，新持有人可能在不知情的情况下继承了限制运营灵活性、侵蚀现金流甚至触发违约的合同条款。

风险一：采矿服务合同

印尼镍矿运营大量依赖第三方采矿承包商（kontraktor jasa pertambangan）。MSA通常包含长期锁定条款、最低产量保证和价格调整机制。

关键风险：

  • 控制权变更条款（change of control）——许多MSA规定，矿权持有人的股权变更或矿权转移须经承包商同意，否则承包商有权终止合同并索赔；
  • 排他性条款——部分MSA可能赋予承包商对矿区的排他作业权，限制新持有人更换承包商或调整运营模式；
  • 合同尾款和争议——此前承包商的未结算费用、产量争议或质量索赔可能构成遗留债务。

风险二：包销合同（Offtake Agreement）

镍矿运营通常与下游冶炼厂或贸易商签订长期包销合同。需要特别关注：

  • 最低量义务（minimum volume commitment）——如果矿区实际产能无法满足合同约定的最低交付量，新持有人可能面临违约罚则；
  • 定价机制——低于市场价的固定价格或不利的折扣结构可能在镍价上涨周期中严重侵蚀利润；
  • 目的地限制和转售限制——部分包销合同可能限定矿产品的最终目的地或禁止转售给指定方。

风险三：担保权益与未决诉讼

矿业资产上可能存在的担保负担包括：

  • 信托担保（fidusia）——根据印尼1999年第42号法律，动产和应收账款可通过信托登记设定担保，须在法务人权部AHU Online系统中查询；
  • 抵押权（hak tanggungan）——土地权利上的抵押须在BPN查询；
  • 股权质押——持有IUP的公司股权可能已被质押给融资方。

此外，未决诉讼和仲裁也是重大风险来源——需在地方法院（PN）、行政法院（PTUN）和最高法院（MA）案件登记系统中全面检索，并审查公司法律档案中是否存在已收到但未披露的律师函或仲裁通知。

排查方法： 

  • 要求卖方提供完整的合同清单（contract register），逐一审查MSA、包销合同、JV/SHA协议的关键条款，特别是控制权变更、终止和赔偿条款；
  • AHU Online信托登记查询 + BPN抵押登记查询 + 股权质押核查；
  • PN/PTUN/MA案件登记全面检索；
  • 审查合资协议中的随售权（tag-along）、强售权（drag-along）和优先购买权（right of first refusal）条款；
  • 对重大合同义务进行财务建模，评估其对交割后现金流的影响。

（三）运营与安全风险

审批流程不要求对矿山现场进行任何实地检查或技术评估。买方可能继承的是不合规的基础设施、废弃采坑、或存在安全隐患的作业环境——所有这些都可能需要在恢复运营前进行大额整改。

风险一：矿山基础设施状况

长期低投入运营或停产期间疏于维护的矿山，其运输道路、选矿设施和重型设备可能存在严重退化。买方在计算收购成本时往往关注矿权价值而忽略了恢复运营所需的资本性支出（capex）。

需要关注的具体问题包括：排水系统是否正常运行、选矿厂设备磨损程度、运输道路的承载能力、以及配套的电力和供水设施状况。

风险二：采坑稳定性与尾矿管理

未经妥善治理的采坑存在边坡崩塌和积水风险，而尾矿库（TSF, Tailings Storage Facility）的管理不当更可能引发灾难性后果。印尼的镍矿多为露天开采的红土镍矿（laterite nickel），热带高降雨量环境下，采坑积水和边坡滑动的风险尤为突出。

需要审查岩土工程报告（geotechnical report），核实边坡设计是否符合安全系数要求，并对尾矿库的剩余容量和坝体安全性进行独立评估。

风险三：职业安全与矿业计划合规

能矿部2018年第26号部长令（Permen ESDM 26/2018）要求实施良好矿业实践（kaidah teknik pertambangan yang baik），包括矿业职业健康安全（K3 Pertambangan）标准。新持有人将继承此前的K3合规记录——如果存在未报告的安全事故、缺失的安全管理体系、或不合格的安全人员配置，可能面临能矿部的行政处罚（包括暂停运营）以及工伤事故的法律责任。

此外，工作计划与预算（RKAB）与实际生产之间的偏差也需要关注。如果此前的持有人长期超量开采或在RKAB批准范围之外作业，新持有人可能继承合规缺口，面临罚款、暂停运营甚至许可证被撤销的风险——正如2022年2078个IUP被撤销所警示的那样。

排查方法： 

  • 委托独立技术顾问进行矿山现场实地评估（覆盖基础设施、采坑、尾矿库、设备）；
  • 审查近5年的K3审计报告、事故记录和矿山安全监察员（Inspektur Tambang）检查报告；
  • 比对RKAB批准内容与实际生产数据，包括开采区域、产量、品位和废石比；
  • 核实技术负责人（KTT, Kepala Teknik Tambang）资质和安全管理人员（PJO）的能矿部注册状态；
  • 委托独立机构进行资源储量审计（JORC或KCMI标准），验证剩余储量的准确性。

三、审批文件覆盖但仍需深入审查的四个领域

以下四类风险在审批流程中有对应的文件要求，但提交的文件仅提供表层保障。买方不应因这些领域有文件可查就放松警惕，风险往往隐藏在文件之下。

（一）环保与复垦负债

审批流程要求提交复垦实施报告和保证金证明，但这不等于：

  • 保证金金额足以覆盖实际闭矿成本（实务中普遍不足）；
  • 环境影响评价文件（AMDAL）与当前实际作业范围仍然一致；
  • 不存在未披露的环境污染或未完成的治理义务。

执法警示： 

2025年9月，能矿部依据第T-1533/MB.07/DJB.T/2025号令一次性暂停190个IUP，理由是未按规定足额缴存复垦与闭矿保证金。截至2025年10月，190家中仅4家完成补缴并恢复运营。这意味着收购方在尽调中不仅要确认保证金已缴存，更要独立评估其金额是否足以覆盖实际复垦成本。

（二）税务与非税国家收入

审批要求提交税务合规证明和矿区固定费用缴纳记录，但这不等于：

  • 不存在正在进行的税务稽查或未决的税务评估决定书（SKP）；
  • 关联方交易定价符合公允标准（transfer pricing风险）；
  • 特许权使用费按实际产量和品位如实申报。

案例提示： 

PT Wanatiara Persada案（2026年1月KPK突击调查）揭露该镍矿企业通过行贿将PBB从约750亿印尼盾降至157亿。该案虽仅涉及土地税，但暴露了镍矿行业税务合规中的系统性风险——收购方在尽调中不应仅依赖卖方提供的税务合规证明，而应委托独立税务顾问进行全税种审查。

（三）许可合规与延续风险

审批要求核查IUP基本有效性，但这不等于：

  • 全周期的RKAB均已按时提交并获得批复；
  • 外资股权减持义务已按能矿部第43号部长令的时间表执行——PT Freeport和PT Amman的减持争议历时数年即为前车之鉴；
  • 针对镍矿的下游冶炼/加工义务已获合规。

（四）社区与社会许可

矿业法第108-109条要求的社区发展与赋能计划（PPM）在审批中有一定程度的覆盖，但这不等于：

  • PPM/CSR支出与批准计划一致；
  • 不存在未履行的社区口头承诺或补偿协议；
  • 社区关系稳定，不存在封堵或抗议的历史和潜在风险。

四、交易条款保护：股权收购协议（SPA）中的风险分配

尽调发现应系统性地转化为SPA条款保护：

（一）陈述与保证（Representations & Warranties）

卖方应就IUP有效性、土地权属清洁性、重大合同完整披露、PNBP缴纳完整性、环保合规、习惯法土地主张和税务合规等提供全面的陈述与保证。

（二）专项赔偿（Specific Indemnities）

鉴于土地、合同和运营三类核心隐性负债的不可预测性，建议对以下事项设置单独上限或无上限的专项赔偿：

  • 矿区边界重叠或习惯法土地争议导致的损失；
  • 交割前合同义务引发的第三方索赔；
  • 矿山整改和环境治理费用；
  • 交割前税务评估和PNBP欠缴。

（三）托管机制（Escrow）

建议设置购买价格10%-20%的托管账户，期陨18-24个月，保障卖方赔偿义务的履行。同时考虑基于储量核实、复垦基金充足率或PNBP对账的价格调整机制（Price Adjustment）。

PP 96/2021的审批流程为矿权转移设定了行政门槛，但其文件要求存在结构性盲区。土地权属、合同敞口和运营现状，这三类风险在审批中完全不可见，却往往是交割后最先爆发、影响最大的问题。

对于镍矿项目的收购方而言，特许权使用费率提升至19%、下游加工义务、PT Gag Nikel判例确立的环境严格责任等都大幅提高了合规成本。唯有在审批流程之外开展独立的、多学科的尽职调查，才能在交割前识别和量化隐性负债，并通过SPA条款实现有效的风险分配。

来源：印尼投资

作者：Melati  Hutahaean，拓维雅加达办公室，合伙人；联系方式：melati@topwe-law.com

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