前言
自2020年10月17日《中华人民共和国出口管制法》颁布并于同年12月1日正式实施以来，中国两用物项出口管制体系进入全面系统化建设阶段。商务部、海关总署等部门依据该法，陆续出台针对无人机、石墨、高压水炮、稀土等关键物项的出口管制公告，开始加速构建以《出口管制法》为核心的中国两用物项出口管制法律体系。2024年，随着《中华人民共和国两用物项出口管制条例》及《中华人民共和国两用物项出口管制清单》的相继颁布和实施，在两用物项出口管制范围、执法程序、法律责任等方面形成更为明确的法律依据。随着中国两用物项出口管制制度的进一步细化和完善，行政处罚与刑事追责的界限日益明晰，监管部门对两用物项出口的执法力度持续加强，中国企业在“走出去”过程中正面临日益严峻的出口管制合规挑战。
在此背景下，中国企业如何在“大国博弈复杂化”、“国家利益维护”与“商业目标实现”三者交织的复杂格局中依法合规地拓展海外市场，已成为决定其全球化进程能否行稳致远的核心战略议题。本文作为“中国出口管制与海关监管实务系列”的开篇之作，聚焦2025年中国两用物项出口管制制度的体系化升级，系统梳理政策演进脉络、反制工具运用、配套制度完善及执法实践特征，为后续篇章探讨企业合规痛点与应对路径奠定制度基础。
关键术语解释
为便于读者理解本文内容，对以下核心术语作统一说明：
一、2025年主要两用物项出口管制政策回顾：从“清单治理”到“链条治理”的范式转变
（一）政策基调：统筹发展与安全，服务“十五五”高水平对外开放
2025年是中国两用物项出口管制体系全面深化的一年。在“统筹发展和安全”的总基调下，出口管制政策被赋予更为重要的战略使命。2026年1月召开的全国商务工作会议明确指出，2026年是“十五五”开局之年，要“完善出口管制和安全审查机制，健全贸易风险防控机制，维护产供链韧性和安全”。[1]同月召开的全国海关工作会议进一步强调，要“以大风控、大数据、大协同为牵引，加快推进由物及企、由企及物、物企并重的穿透监管，进一步完善海关出口管制物项监管体系，始终保持打击走私高压态势”。[2]
重庆大学法学院曾文革教授在分析我国出口管制政策趋向时指出，《出口管制法》第三条确立了“出口管制工作应当坚持总体国家安全观，维护国际和平，统筹安全和发展”的基本原则。我国出口管制保持了法律制度和政策之间弹性与威慑的平衡，服务于总体国家安全观，服务于外交与安全博弈，具有高度的策略性和灵活性，可根据国家战略需要进行动态调整。[3]
值得注意的是，2026年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》在第七篇“扩大高水平对外开放”中明确提出：“强化贸易风险防控和摩擦应对，丰富贸易调整援助、贸易救济等政策工具，完善出口管制体系”。[4]这标志着出口管制体系建设已被纳入国家顶层战略规划，成为“十五五”时期高水平对外开放的重要制度保障。
（二）政策演进：从物项清单到参数化、全链条管控
2025年，中国出口管制体系在法律制度层面持续完善的同时，还实现了维护国家安全利益、有效贯彻国家战略及实施对外反制措施。这一时期，两用物项出口管制政策不再仅是管制清单的调整及扩充，而是转向多维管控、域外效力和反制工具的系统性整合。
对外经济贸易大学涉外法治研究院首席专家左海聪教授在分析2025年出口管制政策时指出，我国对高氯酸钾、高压水炮、镓、锗等关键物项进行出口管制，客观上具有反击有关国家对华滥用出口管制措施的效果，有效维护了国家安全和利益，且对我国企业的出口影响较小。与此同时，业内专家将这一演进概括为从“清单治理”到“链条治理”的范式转变，即从以静态物项清单为基础的传统监管模式，转向以保障全链路安全为目标的一体化供应链治理体系。[5]
（三） 战略转型：从“被动防御”向“主动塑造”转变
曾文革教授进一步指出，从近年来中国出口管制法律的重大修订与执法实践来看，我国的出口管制策略已经展现出从“被动防御”向“主动塑造”转变的明确基调。其核心不再是简单跟随国际规则，而是转向建立一套基于国家利益、能攻能守的动态精准管制体系。具体体现在以下方面：
第一，管制范围从传统资源向高端技术产品扩展。2025年2月，商务部、海关总署联合发布第10号公告，对钨、碲、铋、钼、铟等5类战略金属相关物项实施出口管制。2025年10月，第55-58号公告进一步将管制范围延伸至超硬材料、稀土生产加工设备、锂电池（能量密度≥300Wh/kg）、人造石墨负极材料等高新技术领域。这一系列管制措施的显著特征是：管制对象不再局限于初级矿产原料，而是覆盖了下游高端制成品、生产设备及工艺技术，反映出管制重心从“资源端”向“技术端”的战略转移。
第二，域外效力首次以“含量阈值”规则落地。 2025年10月9日发布的第61号公告，首次在出口管制中引入“价值占比”概念，明确规定境外制造的产品中，若含有原产于中国的管制稀土成分且价值占比达到0.1%及以上，境外出口经营者在再出口前须向中国商务部申请出口许可。这是中国出口管制法律制度中首次明确设定“最低含量追溯规则”，标志着中国出口管制正式具备对境外流通物项的追溯管控能力，实现了从“境内出口管控”向“境外再出口延伸”的制度跨越。
第三，反制措施呈现灵活精准的博弈特征。2025年，商务部累计发布多批次出口管制管控名单，将美国、日本等国家及地区的多家实体列入管制范围。从实施节奏看，这些措施呈现出“颁布—暂停—调整”的动态特征：2025年3月和4月，商务部先后将31家美国实体列入出口管制管控名单；同年11月，为落实中美经贸磋商共识，中方决定对其中15家实体暂停相关措施，对另外16家实体继续暂停措施1年。与此同时，2025年10月发布的第55-58号、61-62号公告，在同年11月根据第70号公告暂停实施一年，以配合中美经贸对话进程。这种“高频发布、动态调整、可逆操作”的管控模式，体现了出口管制作为外交博弈工具的灵活运用。
（四）执法升级：穿透式监管与部门协同
2025年，海关监管手段持续智能化升级。全国海关深入推进“金钥2025”稽查专项行动，严稽严查严打非法出口管制物项和偷逃、瞒骗等走私违法行为。[6]2025年5月至7月，国家出口管制工作协调机制办公室围绕战略矿产出口管控，连续组织多部门召开三次重要会议：
- 5月9日，在广东深圳召开打击战略矿产走私出口专项行动现场会，商务部、公安部、国家安全部、海关总署、最高人民法院、最高人民检察院、国家邮政局等部门参会。会议指出，国家对镓、锗、锑、钨、中重稀土等战略矿产实施出口管制以来，部分境外实体与境内不法人员相互勾结，不断翻新走私出口手法，会议部署针对伪报瞒报、夹藏走私、“第三国”转口等典型规避手法开展重点打击。[7]
- 5月12日，在湖南长沙召开加强战略矿产出口全链条管控工作部署会，商务部、工业和信息化部、公安部、国家安全部、自然资源部、交通运输部、国务院国资委、海关总署、市场监管总局、国家邮政局等10部门及内蒙古、江西、湖南等7个战略矿产资源集中省份参会。会议要求各部门认真履行战略矿产开采、冶炼、加工、运输、制造、销售、出口等各环节监管职责，各地方人民政府对本地区相关企业进行系统摸排并建立台账。[8]
- 7月19日，在广西南宁召开打击战略矿产走私出口专项行动推进会，对专项行动进行再部署、再推进。会议通报，专项行动启动以来各有关部门“零容忍、出重拳”，侦办了一批战略矿产非法出口案件，抓获了一批走私犯罪嫌疑人。会议提出研究建立两用物项出口管制联合执法协调中心，制定发布战略矿产合规出口工作指引。
上述密集部署标志着我国战略矿产出口监管从“事后惩处”向“事前预防、事中管控、事后追责相结合”的全链条治理模式转型，多部门协同联动与情报共享将常态化运行。
二、未雨绸缪：制裁风险筛查与柔性处置预案
（一） 2025-2026年度反制类出口管制措施核心要点
在以《出口管制法》为核心的中国两用物项出口管制法律制度初步布局完成的基础上，面对部分国家泛化国家安全概念、滥用长臂管辖的单边主义行径，我国以精准的两用物项管制措施构建起法律层面的战略威慑体系。我国通过对稀土等战略资源实施出口管制、加强对军事最终用户及最终用途的管控、将参与对台军售的美国实体列入管控清单、以及有针对性地实施中国出口管制的“域外效力”等，实现了在贸易战的博弈中从“规则接受者”向“规则塑造者”的转变。
2025-2026年度反制类出口管制措施的核心要点如下（详细措施列表见本文附件）：
**实务热点关注： 2025年10月9日发布的第61号公告首次针对特定稀土物项建立了“0.1%最低含量追溯规则”，即境外产品中中国原产管制物项价值占比达0.1%及以上时，再出口需申请许可证。这一制度创新标志着中国出口管制从“境内管控”向“全球供应链治理”的实质性跨越。
（二）实体列管的具体实践与典型案例分析
1、2025年列管实体的类型化分析
2025年，商务部累计发布6批次出口管制管控名单，共将82家外国及中国台湾地区实体列入管制范围。从列管对象的类型分布看，呈现以下显著特征：
第一，聚焦军工及防务领域。第一批列管的28家美国实体中，通用动力、波音防务、洛克希德·马丁、雷神等均为美国主要军工企业，其业务涉及对台军售。第二批列管的通用原子航空系统、宇航环境公司同样是美国军工领域的重要承包商。
第二，延伸至新兴技术领域。2025年3月4日的第13号公告首次将人工智能公司纳入管制范围，包括护盾人工智能公司（Shield AI, Inc.）、浩劫人工智能公司（HavocAI）等。2025年4月的第21号、22号公告进一步将无人机技术公司作为重点列管对象，包括斯凯迪奥（Skydio）、BRINC无人机公司、奎托斯无人机系统公司等。
第三，首次对中国台湾地区实体实施列管。2025年7月9日，商务部发布第35号公告，首次将8家台湾地区实体列入出口管制管控名单，包括汉翔航空工业股份有限公司、中山科学研究院、国际造船股份有限公司等。这些实体涉及航空、造船、军工研发等领域，与台湾地区的防务工业密切相关。
第四，列管对象的专业性日益增强。除传统的军工企业外，2025年列管范围还扩展至物流公司（环球世界物流）、数据情报公司（Source Intelligence）、无人机部件供应商（美国光子公司）等产业链配套企业，体现了从“终端产品”向“全产业链”延伸的管制思路。
第五，列管措施的暂停与调整体现政策灵活性。2025年8月，根据中美经贸高层会谈共识，商务部决定对2025年4月4日被列入名单的16家美国实体（第21号公告）继续暂停相关措施90天[9]；对2025年4月9日被列入名单的12家美国实体（第22号公告）停止执行相关措施。这种“可逆操作”机制使出口管制成为灵活的外交博弈工具。
2、列管措施的实施效果与威慑作用
2025年出口管制管控名单的实施，对相关实体形成了实质性交易限制。根据各批次公告的统一规定，被列入名单的实体面临以下后果：
- 禁止交易：禁止向名单内实体出口任何两用物项；
- 立即停止：正在开展的出口活动应当立即停止；
- 例外申请：特殊情况下确需出口的，需向商务部提出申请，经批准后方可出口。
值得注意的是，2025年列管措施还体现了灵活运用的特点。2025年8月，根据中美经贸高层会谈共识，商务部决定对2025年4月4日被列入名单的16家美国实体（第21号公告）继续暂停相关措施90天[10]；对2025年4月9日被列入名单的12家美国实体（第22号公告）停止执行相关措施。这种“可逆操作”机制使出口管制成为灵活的外交博弈工具。
3、国别针对性管制的深化：对日出口管制全面升级
2026年初，我国对日出口管制呈现全面升级态势。2026年1月6日，商务部发布2026年第1号公告，禁止所有两用物项对日本军事用户、军事用途，以及一切有助于提升日本军事实力的其他最终用户用途出口。2026年2月24日，商务部再次发布第11号、第12号公告，将20家日本实体列入出口管制管控名单，同时将20家日本实体列入关注名单。
对日管制运用“关注名单”机制。商务部公告2026年第12号将20家日本实体列入关注名单，对无法核实最终用户、最终用途的实体实施更严格审查：
- 出口经营者向关注名单实体出口两用物项，不得申请通用许可或以登记填报信息方式获得出口凭证；
- 申请单项许可时，需提交风险评估报告，并提供不将物项用于军事用途的书面承诺；
- 许可审查期限不受《两用物项出口管制条例》第十七条规定的限制；
- 涉日本军事用户、军事用途的出口申请不予批准。
三、出口管制配套制度不断完善
2025年以来，我国在持续运用两用物项出口管制作为对等反制工具的同时，亦陆续出台了多项有关两用物项出口管制制度的配套制度。这标志着我国出口管制体系的建设重点，已从宏观框架的搭建转向完善两用物项出口管制监管及执法制度的发展阶段。此类配套制度的完善，不仅系统性填补了执法实践中的规则空白，更对企业的合规管理体系提出了更具体、更刚性的操作性要求。主要举措包括：
（一）对海关质疑制度进行细化
2025年6月，海关总署发布《关于两用物项出口管制海关质疑有关事项的公告》（2025年第123号，下称“第123号公告”）。第123号公告是对《出口管制法》第十九条及《两用物项出口管制条例》第二十二条所规定的海关质疑权的细化，明确了海关在货物出口环节对疑似受管制物项的主动质疑权与程序。具体而言，当海关有证据表明出口货物可能属于管制范围而企业未提交许可证时，可向企业发出《质疑通知书》，企业须在7个工作日内提交包括合同、技术资料、详细情况说明在内的一系列证明材料，海关依法进行判定或提出组织鉴别，并根据审查结果，作出放行、不予放行、或向出口管制管理部门提出鉴别申请并根据鉴别结论处置的决定。在整个质疑或鉴别期间，相关货物将被暂不予放行。对海关质疑权的细化，标志着海关从传统的单证审核者，转变为基于风险证据的主动执法者，其裁量权和程序刚性显著增强。
（二）对出口许可管理制度进行修订
目前，两用物项和技术进出口审批的主要法律依据是《两用物项和技术进出口许可证管理办法》（商务部、海关总署2005年第29号令）。2025年9月，商务部发布《两用物项出口许可证管理办法（修订草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。此次修订旨在基于现有的两用物项出口管制法律框架下，对许可证申请程序进行适应性修订和优化，对于特殊情形（如大宗散装货物溢装、出境参展品管理）的管控要求进行了符合经济活动实际的规定，并明确了监管职责及法律责任。我国启动对于两用物项出口许可证申领程序相关法律依据的修订，反映出我国出口管制法律体系正从原则性法律框架构建阶段转向制度精细化、规范化的纵深发展阶段，通过完善技术性规则为出口经营者提供更为清晰的制度性依据，为出海企业应对复杂国际环境提供了更明确的合规指引。
（三）发布针对特定管制物项公告，体现精准监管的政策导向
1、无人机：从临时管制到精准化、体系化监管
我国对无人机的出口管制可追溯至2002年，当时主要通过《军品出口管理清单》将军用无人机纳入军品出口管理范围。2015年，我国开始对符合一定条件的非军用无人机实施出口管制措施，标志着管制范围从军用向民用领域延伸。此后，政策经过多次调整：2023年7月，商务部、海关总署等四部门联合发布第27号、第28号公告，对无人机相关物项实施出口管制并对部分无人机实施临时出口管制；2024年7月，三部门发布第31号公告，对无人机出口管制措施进行优化调整；2024年12月1日，《中华人民共和国两用物项出口管制清单》正式实施，将无人机及配套物项纳入统一管制体系。
根据《两用物项出口管制清单》《出口管制法》《两用物项出口管制条例》及商务部公告2024年第46号等规定，当前无人机出口管制呈现以下特点：
当前生效的无人机监管政策呈现出以下特点：
一是精细化管制清单。根据《两用物项出口管制清单》9A012项，需申领出口许可证的无人机主要包括以下情形：
- 配套发动机最大持续功率超过16千瓦（kW）的无人机；
- 搭载特定技术指标载荷的无人机，包括：瞬时视场角（IFOV）小于2.5毫弧度（mrad）的红外成像设备；条带模式分辨率优于0.3米或聚束模式分辨率优于0.1米的合成孔径雷达（SAR）；能量大于80毫焦（mJ）的目标指示激光器；
- 具备无线电视距传输距离大于50千米（km）或一站控多机能力大于10架的无线电通信设备；
- 专门用于上述无人机的航空发动机、载荷及通信设备。
二是特殊场景全面管控。对于未列入上述管制清单的所有无人机，如出口经营者明知或应当知道将被用于大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义活动或军事目的的，仍不得出口，此即《出口管制法》第十二条所确立的“全面管控”原则。
三是专项国别管制。根据商务部公告2024年第46号，禁止向美国军事用户或军事用途出口两用物项。
四是军品与两用物项衔接。若无人机属于《军品出口管理清单》规定的军用无人驾驶航空器（如侦察无人机、电子战无人机、攻击无人机等），需遵循军品出口管理流程，向国防科工局申领《军品出口许可证》，而非《两用物项出口许可证》。
从执法实践看，无人机已成为出口管制违规的高发领域。根据贸企通发布的《2025年中国出口管制行政处罚案件综述》，2025年全国海关公布的211件出口管制行政处罚决定中，无人机相关物项违规出口案件共15件，占案件总数的约7%，涉案产品以农业植保无人机为主，部分案件还涉及无人机飞控、自动驾驶仪等核心零部件。
典型执法案例如下：
- 农业植保无人机违规案：北京某公司于2024年10月申报出口T50农业植保无人机1架，申报价格FOB 3000元，经海关查验发现实际价格为FOB 3000美元，且该产品属于需申领两用物项出口许可证的管制物项，最终被上海洋山海关罚款2.1万元。[11]
- 型号申报不实案：山东某公司申报出口多旋翼植保机，申报型号JT20，实际出口型号为JT30，因未如实申报型号导致未申领出口许可证，被上海洋山海关罚款2.8万元。[12]
- 飞控配件违规出口案：重庆某贸易公司根据俄罗斯客户需求，采购广州某公司生产的“X7+Pro”飞控配件92台，分两批申报出口至俄罗斯，经商务部认定该飞控属于《两用物项出口管制清单》7A103.b项下管制物项，该公司在申报时未提交两用物项出口许可证，被渝州海关没收违法所得30.5万元，并处罚款22万元。[13]
- 货运无人机违规出口案：杭州某公司于2025年6月申报出口复合翼货运无人机样机1架至印度尼西亚，申报价格EXW 15万美元，因未如实申报商品编号且未取得两用物项出口许可证，被上海外高桥港区海关罚款32.5万元。案发后当事人虽补办了许可证，但违法行为已成立。[14]
- 无证出口大额罚款案例：上海某公司申报出口多旋翼植保无人机4架，经海关查验认定属于管制物项且无证出口，被上海浦东海关罚款32万元。武汉某公司因出口无人机未按规定取得两用物项出口许可证，被罚款57万元。[15]
- 飞控配件没收违法所得案：深圳某公司作为境内发货人，于2023年9月至10月期间申报出口354台“V6X飞控”，经认定属于《两用物项出口管制清单》所列自动驾驶仪类管制物项，出口时未申领许可证，违法经营额75万余元，被深圳布吉海关没收违法所得7.62万元，并处罚款22.51万元。[16]
上述案例表明，无人机领域的出口管制违规已不限于整机出口，飞控、自动驾驶仪等核心零部件同样面临严格的许可证管理要求，企业需对产品技术参数进行精准归类，避免因型号申报不实或对管制清单理解偏差导致违规。
与此同时，虽经检索，官方渠道目前未公布无人机违规出口被判处刑罚的具体刑事案例，但是需要提示注意：根据《刑法》及相关司法解释，未经许可出口管制无人机的行为，可能构成走私国家禁止进出口的货物、物品罪。该罪以走私货物价值20万元或20吨为起刑点，最高可处五年以上有期徒刑。另据律师实务披露，已有多起无人机飞控、整机违规出口案件被刑事立案并移送起诉，涉案企业及相关责任人员面临刑事责任追究。
2、挖泥船：专项执法与申报规范的双重推进
早在2017年，我国已经开始对符合特定参数的挖泥船实施出口管制。2024年，为应对国际形势变化、进一步维护国家安全与出口管制秩序，我国针对违反出口管制规定出口受管制挖泥船的行为启动了专项执法调查，有效遏制了相关领域的违法出口活动，维护了我国的国家安全和利益。2026年1月，海关总署发布《关于规范挖泥船等货物出口申报的公告》（2026年第9号），对挖泥船及具有类似功能船舶的出口申报提出了极为具体的填报要求。公告明确规定，出口企业须在报关单备注栏中标注是否属于管制物项及相应编码，并在规格型号栏中详细填写船舶类别、技术参数等信息。此次规范既是对特定受控物项出口管制措施的细化落地，也是对专项执法实践经验的总结与转化，旨在填补监管空白、减少执法漏洞。
3、战略矿产：从清单治理到全链条、域外管控
如上所述，战略矿产出口管制是2025年政策升级的重点领域。我国对锑、稀土等战略矿产的管制经历了从早期配额管理、出口许可证管理到两用物项出口管制三个阶段。
2025年5月以来，国家安全部会同有关部门开展打击战略矿产走私出口专项行动，侦办了一批战略矿产非法出口案件。典型案例如一家族团伙境内外勾结，由境外幕后老板出资购买高纯度锑锭，组织人员走私出境，经第三国转运，最终被国家安全机关抓获8名犯罪嫌疑人。另一团伙利用锑锭密度较高的特点，在正常报关的“百杂”货物中夹带锑锭分批走私出境，被现场抓获5人，查获锑锭数吨。这些案件表明，战略矿产走私已从个别企业行为发展为有组织、有预谋的团伙作案，执法部门将“零容忍、出重拳”予以打击。[17]
4、出口管制合规状况与企业信用等级直接挂钩
2026年1月，海关总署公布新版《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》（海关总署令第282号，自2026年4月1日起施行）第十五条规定，“构成走私行为或者故意违反出口管制法行为被海关行政处罚的”属于海关认定失信企业的情形之一；第三十四条规定，“走私行为或者故意违反出口管制法行为作出的行政处罚信息”属于严重失信信息。这一制度安排，使得出口经营者的出口管制合规状况直接影响到企业海关AEO的资质以及相应的通关便利化水平和商业信誉，极大提升了违规行为的惩戒力度和威慑效应。
四、2025年出口管制执法实践分析：案件激增、力度加大、重点突出
2025年是中国出口管制执法的关键年份。随着《两用物项出口管制条例》于2024年12月正式施行，叠加新管制规则落地、管制物项扩容及打击战略矿产走私出口专项行动推进，海关执法力度显著增强。
（一）执法力度显著升级
2025年，全国海关公布的出口管制行政处罚案件数量较往年明显增加，处罚力度持续加大。多地出现百万元级罚款案例，最高罚款金额达数百万元。部分案件因涉及走私行为被刑事立案，检察院作出不起诉决定后移交海关处理，最终依照《出口管制法》第三十四条处以经营额数倍的罚款。从罚款占案值比例看，部分案件罚款比例超过货值的两倍以上。
以某公司出口管制物项案为例，该公司明知实际出口目的国与许可证载明目的国不符，仍申领许可证并制作虚假报关单据，最终被认定为走私行为，处以数百万元罚款。
（二）涉案物项高度集中
2025年涉案物项呈现高度集中特征，战略矿产成为执法核心重点。根据海关公开的行政处罚决定书统计：
- 稀土相关物项：含镝、铽的钕铁硼永磁材料为主要涉案品类，多起因出口含微量稀土元素的磁钢被处以罚款的案例；
- 石墨及其制品：天然鳞片石墨、人造石墨、石墨坩埚等，常见将天然石墨伪报为人造石墨的违法情形；
- 非稀土战略矿产：铋、锑、镓、锗、钨相关物项，如某公司无证出口金属铋数十吨被处以数十万元罚款；
- 无人机相关物项：农用植保无人机、飞控配件、无人机发动机，如某公司出口多架植保无人机被处以数十万元罚款；
- 监控化学品：亚硫酰氯（锂电池）、三乙醇胺等，如某公司出口含亚硫酰氯的锂电池被处以罚款。
（三）军品出口执法情况
2025年，全国海关公布了一批军品出口行政处罚案例（不含未公开部分）。从涉案产品看，主要集中于《军品出口管理清单》第十三类“后勤装备、物资及其他辅助军事装备”，包括防护装具（防弹背心、防弹头盔）、迷彩服、手铐、枪套等。从涉案货值看，主要集中在较低货值区间；从处罚机关看，部分沿海海关执法较为活跃。
（四）行政违法行为类型分析
2025年出口管制行政违法行为类型高度集中，主要分为以下情形：
一是商品申报不实导致未申领许可证。此类案件占比较高，因商品归类错误导致未申领许可证。例如，某公司出口含三乙醇胺的水泥助磨剂，因不熟悉出口管制规定未申领许可证，被处以罚款。
二是如实申报但未提供许可证件。当事人如实向海关申报管制物项，但因对管制政策认知不足未申领许可证。如某公司出口含亚硫酰氯电池多票，被处以罚款。
三是走私行为。当事人存在逃避海关监管的主观故意，采用伪报、夹藏等方式规避管制。如某案中，当事人被双重定性为“走私行为及未经许可擅自出口管制物项”。
（五）处罚依据渐趋统一
2025年各地海关适用处罚力度更强的《出口管制法》第三十四条作为主要处罚依据，取代了过去依据《海关行政处罚实施条例》的做法。以三乙醇胺出口为例，2024年同类案件罚款金额约占货值的较低比例，而2025年案件罚款金额明显上升，体现执法力度的持续强化。
从量罚结果看，部分案件获得从轻或减轻处罚，另有部分案件不予行政处罚。常见从轻情节包括积极配合海关调查、主动消除危害后果（如删单退关）、初次违法且危害后果轻微并及时改正等。
（六）刑事责任案件出现
2025年打击战略矿产走私出口专项行动启动后，出口管制执法延伸至刑事领域。据公开信息，当年出现多起以“走私国家禁止进出口的货物罪”定罪的刑事案件，涉案主体通过伪报品名、夹藏等方式走私战略矿产出境，相关责任人员被追究刑事责任。
五、2025年出口管制政策特征的系统性总结：从“清单治理”到“链条治理”
基于上述政策梳理、配套制度完善及执法实践分析，2025年中国两用物项出口管制呈现出深刻的范式转变。业内专家将这一演进概括为从“清单治理”到“链条治理”的范式转变，即从以静态物项清单为基础的传统监管模式，转向以保障全链路安全为目标的一体化供应链治理体系。具体而言，这一转变体现在以下三个维度：
（一）管制逻辑转变：从“物项清单”到“参数化管制”
2025年第55-58号公告的共同特点是：管制范围不再简单依赖物项名称，而是以具体技术参数作为判定标准。例如，对锂电池的管制以“能量密度≥300Wh/kg”、“循环寿命”等参数为门槛，对超硬材料的管制以“粒度”、“纯度”等指标为边界。这一设计意味着企业必须对其产品的技术参数进行精确量化评估，而非仅靠品名判断，合规责任前移至企业自身的技术识别能力。
（二）监管范围转变：从“境内管控”到“域外延伸”
第61号公告首次确立的“0.1%最低含量追溯规则”，标志着中国出口管制的法律效力已延伸至中国关境之外。该规则明确规定，境外制造的产品中若含有原产于中国的管制稀土成分且价值占比达到0.1%及以上，境外出口经营者在再出口前须向中国商务部申请出口许可。这一制度创新使中国出口管制从规范“出口行为”向影响“全球流通”转型，被学者解读为“从‘规则接受者’向‘规则塑造者’的战略转型”。
（三）政策运用转变：从“静态管制”到“动态博弈”
2025年多项管制措施呈现出“颁布—暂停—恢复/调整”的动态特征。如第55-58号公告在2025年10月发布后，于同年11月根据第70号公告暂停实施；对美实体列管措施亦出现暂停、停止执行等灵活调整。这种政策灵活性反映了出口管制作为外交博弈工具的定位——既可用于形成战略威慑，也可为对话谈判留出空间。但与此同时，也使企业面临更高的政策不确定性。
结语
2025年，在复杂的国际环境下，两用物项出口管制措施在对等反制领域发挥了重要作用；同时，从海关质疑程序的制度化、许可证管理办法的修订完善，到特定物项申报规范的细化，再到信用管理与出口管制违规的深度挂钩，我国两用物项出口管制配套制度正以前所未有的速度和深度全面落地。纵观2025年中国两用物项出口管制的政策变化和制度发展，我国出口管制制度展现出一个体系更成熟、工具更丰富、运用更灵活、战略意图更清晰的新阶段。
2026年政策趋势展望：结合2026年初对日本出口管制的全面升级（40家日本实体被列管），以及商务部公告2026年第12号创设的“关注名单”制度，可以预见：第一，管制范围将进一步向“技术+数据”延伸，对稀土全链条技术的管控已为此奠定基础；第二，执法重点将从“事后惩处”向“穿透式监管”转型，海关质疑、鉴别程序与企业信用管理的联动将形成完整的监管闭环；第三，“关注名单”等柔性管控工具的运用将更加频繁，企业需建立动态监控机制以应对政策变化。
对出海企业而言，这既是挑战也是契机：挑战在于合规成本大幅上升、经营不确定性增加；契机在于，能够率先建立适应新管制环境的合规管理体系的企业，将在供应链重构中获得战略主动权。本文作为系列文章的上篇，系统梳理了2025年两用物项出口管制制度的体系化升级进程；在后续篇章中，我们将继续围绕出口管制与海关监管的热点议题，探讨出海企业面临的合规痛点与应对路径。
附件：2025-2026年度商务部公布具有反制效力的出口管制措施汇总表
*本文对任何提及“台湾”的表述应解释为“中国台湾地区”。
脚注：
[1] http://www.shfzb.com.cn/shfzb/html/2026-01/12/content_150407_3031251.htm
[2] https://d.drcnet.com.cn/?chnid=1029&leafid=3063&docid=8149506&uid=0512&version=finance
[3] https://law.cqu.edu.cn/info/1432/20383.htm
[4] https://www.sinosure.com.cn/xwzx/szyw/2026/03/220428.shtml
[5] https://law.uibe.edu.cn/swfzyjy/yjykx/xwdt/b332566c812b48198ceeab3efb5b7f9a.htm
[6] https://www.jiemian.com/article/13989815.html
[7] https://exportcontrol.mofcom.gov.cn/article/gndt/202505/1136.html
[8] https://www.mofcom.gov.cn/syxwfb/art/2025/art_12d34aa826354108bc96a44c788de0b8.html
[9] 2025年11月6日商务部新闻发言人就调整出口管制管控名单措施答记者问，自2025年11月10日起继续暂停相关措施1年。https://exportcontrol.mofcom.gov.cn/article/gndt/202511/1186.html。
[10] 2025年11月6日商务部新闻发言人就调整出口管制管控名单措施答记者问，自2025年11月10日起继续暂停相关措施1年。https://exportcontrol.mofcom.gov.cn/article/gndt/202511/1186.html。
[11] http://shanghai.customs.gov.cn/shanghai_customs/423405/fdzdgknr8/423510/shgk78/423512/423514/6443489/index.html
[12] http://xian.customs.gov.cn/shanghai_customs/423405/fdzdgknr8/423510/shgk78/423512/423514/6397965/index.html
[13] https://newuas.com/news/76399.html
[14] https://www.tclegal.cn/compliace-case-detail/?id=1993909336509845506&type=1
[15] http://gdfs.customs.gov.cn/wuhan_customs/506390/fdzdgknr64/sgs46/506398/506400/6861851/index.html
[16] https://www.tclegal.cn/compliace-case-detail/?id=1952977630705774593&type=1
[17] https://www.jinantimes.com.cn/news-70-9816335.html
来源：金杜研究院，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html
作者：
- 景云峰，金杜律师事务所、合伙人、公司业务部；业务领域：出口管制与经济制裁、中国反制措施与国家安全合规、海关与进出口监管等；联系方式：邮箱：jingyunfeng@cn.kingandwood.com
- 李慧斌，金杜律师事务所、主办律师、公司业务部
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