欧盟拟定的《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act）将对第三国供应商和投资者在特定高能耗、汽车、净零排放技术及关键原材料领域施加新的义务与限制，具体包括：要求成员国政府采购或补贴原产于欧盟或其贸易伙伴、且符合特定低碳标准的产品；将特定国家的供应商排除在公共采购之外；并将与欧盟投资者合作作为第三国投资的前提（且需获批准），同时须就欧盟投资、用工并保留知识产权做出承诺。此外，该法案拟通过简化许可程序以及设立“工业加速区”（acceleration zones），促进工业制造领域的投资。

一、核心议题

1.为何欧盟提出该法案？ 

2.哪些行业将适用采购或补贴欧盟原产品的要求？哪些国家的产品可被视同对待？ 

3.哪些投标方将被排除在公共采购之外？ 

4.新的外商投资申报要求何时适用，投资者需作出何种承诺？ 

5.简化许可程序和设立“工业加速区”将如何促进工业项目投资？ 

6.该法案可能产生何种影响，该等影响何时显现？ 

二、立法背景

该法案旨在遏制欧盟制造业衰退，并要求成员国力争在2035年前实现制造业占欧盟GDP至少20%的总目标。上述目标对于防范贸易伙伴在战略领域将欧盟对外依赖关系“武器化”而言至关重要（该等做法被认为将 “危及欧盟的安全、竞争力和经济”）。

《工业加速器法案》试图解决以下三项问题：

• 战略行业和技术领域的供应链脆弱性；
• 欧洲低碳工业产品需求不足或缺乏“先导市场”（lead markets）；
• 工业技术难以实现规模化部署。

欧委会表示，其提出的解决方案将：

• 借助欧盟单一市场的规模和准入条件，提升对欧洲低碳工业产品和净零排放技术的需求；
• 最大化外商投资在最具战略意义领域为欧盟单一市场带来的质量及效益；
• 加快并简化工业制造项目的许可程序、推动“工业加速区”中的工业集群建设，以实现工业制造项目的规模化部署。

三、“购买欧洲”要求（Buy Europe）

《工业加速器法案》将在公共采购中引入“购买欧洲”与脱碳要求。

在脱碳背景下，公共采购机构或单位在采购钢铁、铝、水泥、砂浆等高能耗材料，或主要依赖这些材料性能的产品时，将被要求执行低碳产品的强制性最低配额。以钢铁为例，在建筑、基础设施和机动车中使用的钢铁及其相关产品中，至少25%必须被认定为低碳产品；铝产品的比例要求同样为25%，而水泥和砂浆则为5%。水泥、砂浆、铝及其相关产品的脱碳要求还同时附加原产地条件，即相应比例的产品须按照欧盟海关法被认定为欧盟原产。

在电动汽车公共采购的招标程序中，欧盟原产要求尤为严格。具体而言，电动汽车必须在欧盟境内组装；除电池外，车辆零部件的出厂价中至少70%的部分需为欧盟原产。关键电池部件、部分电驱动系统以及主要电子系统亦需为欧盟原产。

然而，就实践而言，“购买欧洲”的要求或更多只是名义上的规定。只要产品来自与欧盟签署了自由贸易协定或关税同盟的国家，或来自世贸组织《政府采购协定》（GPA）的缔约方，且欧盟已就相关产品或其供应商作出承诺，该产品同样可视作欧盟原产。这意味着，来自一系列国家的供应商将不受影响。但在特定情况下，欧委会仍有权以未履行国民待遇承诺、避免对欧洲供应链安全构成威胁等为由将某些国家排除在外。

上述要求须作为最低强制性技术规格纳入招标文件规范中，但不得以偏好特定经营者的方式予以设定。在缺乏合适或替代性供应商、成本不合比例或技术不兼容等特定情形下，成员国可获准对上述要求予以豁免。

此外，针对上述产品，若某一非欧盟国家未与欧盟签订保障相关产品参与公共采购的国际协定（尤其是 GPA），来自该国的供应商将被排除在公共采购之外。不属于GPA缔约方、且此前曾因其公共采购制度而被欧委会认为可能具有保护主义倾向的国家，包括巴西、中国、印度、印度尼西亚、俄罗斯和土耳其。

对公共采购制度拟议的其他调整还包括：

• 为提升网络安全，将限制（依欧盟《网络安全法》（Cybersecurity Act）修订案草案认定的）“高风险供应商”企业向可再生能源拍卖、公共采购及获得政府补贴支持的最终产品投标方提供关键部件（如控制、数据采集、远程接入和防火墙系统）。这一做法与《数字网络法》（Digital Networks Act）下禁止“高风险供应商”参与某些战略性网络设备采购的举措相呼应，而上述供应商预计主要来自中国。此外，网络安全要求还将扩展适用于欧盟境内所有可再生能源拍卖。
• 对电池储能系统、太阳能光伏技术、热泵、陆上和海上风电技术、电解槽以及核裂变能源技术及其组件的采购，施加类似的欧盟原产要求；以及
• 缩小适用可持续性与韧性要求的行业范围。

四、“补贴欧洲产品”要求（Subsidise European）

成员国还将被要求将其45%的用于建筑和基础设施建设翻新，以及机动车购买或租赁的公共支持资金提供给在钢铁、水泥、砂浆、铝等材料使用上符合欧盟原产和低碳要求的受益方。此外，企业采购或租赁电动、混合动力及燃料电池汽车所获得的各类支持，亦需符合欧盟原产要求；在缺乏替代供应或成本过高等情形下，则允许适用豁免。

《工业加速器法案》还将与其他拟议法案相结合，把是否符合欧盟原产和低碳要求作为享受部分车辆二氧化碳排放标准积分的条件，并为欧盟制造的小型零排放车辆引入“超级积分” （super credit）机制。

五、外商投资

部分新兴战略领域内的外商投资将受到限制，包括：

• 电池技术及其产业链；
• 低排放车辆（含电动化和数字化组件）；
• 光伏技术；
• 关键原材料的开采、加工与回收。

欧委会有权将该清单扩展至其他关键领域，如核燃料循环、电推进技术及其他净零排放技术。

服务型投资、纯金融投资、受欧盟自由贸易协定承诺覆盖的投资不适用上述限制。此外，上述限制仅适用于在相关领域占全球制造产能40%以上的国家的投资者。这意味着在实践中，中国投资者将受较大影响。

对于在上述任一领域开展业务的欧盟目标公司，相关投资者如拟直接取得其超过30%的股份或表决权（或取得欧盟资产超过30%的所有权），且单笔投资金额超过1亿欧元，则需遵守下文所述的各项义务。

为核实相关义务的履行情况，《工业加速器法案》将设立新的具有强制性和暂停效果的外商投资申报义务。相关投资须向目标公司开展经营活动的所有成员国外商投资审查机构及欧委会进行申报。该申报程序将独立于其他已适用的外商投资申报机制，在部分成员国中，甚至可能由不同的国家层面审查机构负责。审查机构须在75天内向欧委会征求意见、核实相关义务的履行情况，并作出是否批准的决定。在决定作出前，交易方不得完成交易。如审查机构有意偏离欧委会意见，时限将延长两个月。批准决定将对相关外国投资者附加报告义务，以便评估其是否持续遵守相关义务。

在特定情况下，欧委会可从成员国审查机构手中接管案件，包括：

• 应审查机构请求；
• 投资金额超过10亿欧元；
• 该项投资可能对欧盟附加值创造产生重大影响，例如具有战略重要性，或可能严重扰乱欧盟供应链。

外国投资者在直接收购欧盟目标公司股份或表决权的情况下，至少需遵守以下六项条件中的四项：

• 将其在欧盟目标公司中的股权/表决权比例限制在49%以下，并放弃任何控制性权利；
• 通过与欧盟实体设立合营企业的方式进行投资，应由欧盟实体合计持有51%的股权，并在“管理、技术转移和能力建设”方面有“实质性参与”；且外国投资者在合作的欧盟实体中持股比例不超过49%；
• 建立适当的协议和配套措施，通过知识产权许可和专有技术共享，保障欧盟目标公司开展经营活动。就知识产权归属而言，欧盟目标公司必须单独享有其在投资前、且未与外国投资者合作情况下自行开发的所有知识产权或相关资产；而与外国投资者其他业务资产合作开发，或由合营企业开发的知识产权或相关资产，则应由双方共同享有；
• 承诺将欧盟目标公司全球营业额的至少1%投入研发，具体投入比例应与外国投资者所享有的控制权比例相对应；
• 确保合营企业及欧盟目标公司所雇佣的员工中，至少50%为欧盟员工，并配套实施适当的培训和能力建设措施。如外国投资者或欧盟目标公司获公共资金支持，投资者还须在五年内维持欧盟员工人数（该条件必须始终被满足），否则将丧失相关补贴；
• 发布一项加强欧盟价值链并提升欧盟内投入品采购比例的战略，并力争在生产欧盟市场产品所需的投入品中，至少30%采购自欧盟。

对于通过外国投资者的欧盟子公司进行的间接投资，审查机构可自行裁量所适用的具体条件数量；此外，审查机构仅在为实现《工业加速器法案》目标所必需、且不存在限制性更低的替代措施（例如外国投资者或其子公司进行承诺）时，方可施加相关条件。

对于未履行申报义务、未遵守相关义务，或提供虚假或误导性信息的行为，原则上应处以不低于投资金额5%的罚款，但成员国可选择施加更高的罚款。

六、工业制造与脱碳项目的许可程序简化

与共同利益项目（Projects of Common / Mutual Interest）和净零战略项目（Net-Zero Strategic Projects）类似，《工业加速器法案》计划为工业制造项目引入加速许可授予程序。项目发起方可通过数字化平台提交一份涵盖所有相关许可（包括建筑、化学品、电网接入及环境许可）的统一申请，主管机关应在规定的办理期限内提出补充信息要求。

《工业加速器法案》同时规定，在另一项旨在加快环境评估的拟议条例框架下，所有高能耗脱碳项目均被视为战略项目。该等项目被推定具有压倒性公共利益并有利于公共健康与安全，从而可适用欧盟关于水质、野生鸟类及动植物保护立法要求中的若干豁免。此外，如主管机关未在规定期限内回应，上述项目还可在许可授予程序中适用默示批准机制，并在条件允许的情况下，适用加快的争议解决程序。

七、工业加速区（Industrial acceleration areas）

成员国将被要求指定一个或多个“工业加速区”，在这些区域内，高能耗产业（如造纸、成品油精炼、化工和金属产业）、汽车制造业以及净零排放技术相关企业的工业活动将实现集聚发展。成员国须采取多项措施支持相关产业，包括：便利项目融资；促进研发投入；在能源网络规划中充分考虑产业用能需求；协调关键原材料的联合采购；就供应链状况、瓶颈环节及技能需求开展信息交流；以及支持高技能劳动力的培养。位于上述区域内的企业还可就其工业活动享受基础许可"打包审批"机制，仅需就超出基础许可范围的活动另行取得附加许可。

类似概念（如科学园区和经济特区）在其他司法辖区已被证明在推动高新技术产业集聚方面成效显著。

八、影响及实施时间

尚在拟定中的《工业加速器法案》体现了欧盟在制造业领域向保护主义方向的转变，尽管该转变仅限于特定行业，且主要影响来自特定国家的供应商。该法案与欧盟近期推出的多项举措并行，均以防范贸易伙伴将欧盟的经济依赖“武器化”为目标，例如国防领域的 SAFE（Security Action for Europe，“欧洲安全行动”）支持机制中的欧盟/欧洲经济区原产要求，以及欧盟于2023年通过的《反胁迫工具》（Anti-Coercion Instrument）。这也标志着欧盟正逐步摆脱以国家财政资金推动产业发展的路径，该路径的代表性举措（如《欧洲芯片法案》）在提升欧盟半导体制造市场份额方面收效甚微。

鉴于《工业加速器法案》所涵盖的行业范围，中国供应商预计将受到最为显著的影响。但未与欧盟缔结自由贸易协定的其他国家供应商（如美国）亦将面临其产品在部分公共采购和支持计划中被排除或处于不利地位的情况。

《工业加速器法案》能否实现其既定目标，在一定程度上将取决于成员国是否愿意承担额外成本（例如，放弃来自中国等国家的更低成本或更高质量的供应）抑或是否将大量适用成本不合比例的豁免机制（该豁免机制在合规要求导致成本上升25%至30%的情况下即可触发）。

该草案仍需经过欧盟立法程序的各项审议环节，方可获得欧盟议会及理事会的批准。现任理事会轮值主席国塞浦路斯表示，计划将在夏季之前提出理事会的初步立场。

不过，此项提案仍具争议性。由于部分成员国（主要是北欧国家）的反对，早前泄露版本中提出的相关要求已被大幅削减，但正式公布的草案仍可能在欧盟理事会和议会中引发激烈讨论。因此，该提案在今年年底前获得通过的可能性较低。一旦该法案通过，大多数条款将在通过不久后开始适用，但有关外商投资审查的要求将于法案通过12个月后生效。

来源：高伟绅律师事务所

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