为实现其宏大的 “2041 年远景规划” 与应对巨大的基础设施赤字，孟加拉国正将公私合作伙伴关系（PPP）模式视为至关重要的国家战略。通过吸引私营部门的资金、技术与效率，孟加拉国旨在加速其能源、交通、医疗等关键领域的现代化建设。本文将深入分析孟加拉国 PPP 模式的实施现状、显著机遇及面临的挑战。
一、制度框架
PPP 项目，是指通过政府和社会资本合作（Public Private Partnership，PPP）方式实施的公共部门的项目。孟加拉国政府深刻认识到，健全的制度框架是 PPP 模式成功实施的先决条件。为此，该国已建立起一套较为完善的政策与治理体系。
在机构设置方面，隶属于总理办公室的 PPP 管理局承担着中央协调机构的核心职能。该机构负责政策制定、项目识别、可行性评估、招标和合同管理等全流程工作，为 PPP 项目提供专业指导。各行业部委则作为实施机构负责提出和执行本行业内的 PPP 项目，形成分工明确的治理结构。
孟加拉政府政策框架的构建经历了逐步完善的过程。2010 年孟加拉颁布的 Policy and Strategy for PPP，12010 及其后续修订案为 PPP 模式奠定了政策基础，而 2016 年政府发布的 Procurement Guideline for PPP Projects，2016 and Guideline for Unsolicited Proposals，20162 则为项目识别、准备、采购和实施提供了详细的操作规范。2018 年，孟加拉国政府推出 Procurement Guideline for PPP Projects，20183 和 Rules for Public-Private Partnership Technical Assistance Financing, 20184 进一步明确细化了 PPP 项目的开发流程。
并且，孟加拉国建立了由总理牵头的高层级委员会督导机制，这一顶层设计不仅体现了政府对 PPP 模式的高度重视，也确保了项目推进过程中的政策协调和决策效率。5
二、发展现状
经过数年的探索与实践，孟加拉国的 PPP 模式已从理论概念走向实质性的项目落地，展现出良好的发展态势。PPP 项目涉及众多社会或经济基础设施，例如基础设施建设领域的港口、机场、公路、铁路和桥梁。能源领域的电站、输电线路；民生领域的经济特区、公共建筑、会议中心、体育设施、商业地产、住宅、教育建筑、医院、供水、污水处理等多个领域。其具体特许经营年限由 PPP 局、项目涉及的具体政府部门和投资人根据本项目资金回收期等具体情况共同商定，无特定的固定期限。在孟加拉国市场上，主要是当地实力较强的财团参与该项目，项目主要涉及电力、道路、学校等基础设施。6
从项目规模来看，截至目前孟加拉国已成功签署 7 个 PPP 项目，合同总金额达约 13 亿美元。更引人注目的是，其项目储备库中还有 43 个项目正准备推出，这些项目覆盖多个关键领域，总投资潜力巨大，为投资者提供了丰富的选择空间。
在领域分布上，PPP 项目主要集中在国家最迫切需求的基础设施部门。交通基础设施领域包括达卡绕城高速公路、吉大港单轨铁路等标志性项目。经济园区建设旨在打造现代化产业集聚平台。医疗健康领域涵盖专科医院和医疗设施升级。此外，水务与环保、信息通信技术等领域也有一批项目正在筹备中。目前，孟加拉国 PPP 局已与日本、新加坡、韩国、阿联酋的有关部门签署政府间 PPP 合作备忘录。在孟加拉国从事 PPP 合作的外国企业主要来自中国、日本、韩国、新加坡等国。
2024 年 7 月，中孟也签署了 PPP 合作谅解备忘录，7 两国同意不断深化基础设施和工程建设领域合作。中资企业积极利用 PPP 模式参与孟加拉国基础设施建设。其中，帕亚拉燃煤电站项目由中机公司和孟加拉国国有的西北电力公司联合投资建设，项目模式为 BOO，项目一期已建成并投入运已建成并投入运营。博杜阿卡利 1320MW 燃煤电站项目是北方国际合作股份公司与孟加拉国乡村电力公司联合投资的电力 PPP 项目，双方各占股 50%，项目已于 2019 年 8 月开工。中国经济工业园项目由中国港湾与孟加拉国经济园区管理局联合投建，项目合作模式为 PPP，项目开发协议尚待孟方最终批准。2018 年 12 月，四川路桥联营体中标的达卡绕城公路项目正式签约，该项目是孟加拉国首个公路类 PPP 项目，已于 2019 年 12 月开工。2023 年 9 月，山东国际、中国水电联营体建设的 PPP 项目机场高架快速路首段通车。
三、支持体系
为增强 PPP 项目的吸引力，孟加拉国政府构建了多层次的支持体系，涵盖财政激励、金融支持和国际资源整合等多个维度。
在税收优惠方面，孟加拉国推出了极具竞争力的政策。在路网、桥梁、隧道、码头、地铁等 14 个大型基建领域，符合条件的 PPP 项目从商业运营开始日起，可享受长达 10 年的免税期。这一政策显著提升了项目的投资回报预期，为私营部门参与提供了强劲动力。8
孟加拉国的金融支持体系同样值得投资者关注。孟加拉国基础设施融资基金（BIFFL）作为专门的基础设施融资平台，已为 26 个 PPP 项目提供了约 2.6 亿美元的融资支持。同时，政府设立的可行性缺口资助（VGF）机制，专门用于弥补那些具有重要社会价值但商业收益不足项目的资金缺口，有效提高了项目的财务可行性。9 国际金融机构的深度参与也是孟加拉国 PPP 生态系统的特点。亚洲开发银行、世界银行等多边开发机构不仅提供项目融资支持，还在能力建设、知识转移和项目准备等方面发挥重要作用。这些机构的参与不仅带来了资金，更引入了国际最佳实践，提升了项目的整体质量。
四、挑战与风险
尽管发展前景广阔，但孟加拉国 PPP 模式的实际推进仍面临诸多挑战，需要投资者和政府共同应对。
首先，投资者需要考虑项目准备与执行层面的问题。部分 PPP 项目存在前期可行性研究不深入、规划设计不合理的情况，导致在招标和融资阶段遇到困难，甚至造成项目实施过程中的延误和成本超支。这一问题的解决需要加强项目前期工作的投入和质量控制。
第二，土地征用是孟加拉国大型基础设施项目面临的其中一个问题。土地所有权关系、征地成本以及可能引发的社会矛盾也需要投资者考虑。政府需要建立更加高效、透明的土地征用机制，为项目顺利实施扫清障碍。
第三，当地的法律与监管环境也存在改进空间。PPP 法律尚未出台，这使得投资者对政策环境的长期稳定性存有顾虑。同时，官僚体系的效率问题和政府换届可能带来的政策连续性风险，都是投资者需要认真评估的因素。10
最后，融资环境方面，孟加拉国本地资本市场深度不足，长期贷款稀缺且成本较高。这使得 PPP 项目在很大程度上依赖国际银行贷款和出口信贷机构支持。此外，项目收入主要为当地货币塔卡，而外债偿还需要美元，存在外汇管制和汇兑风险，需要设计妥善的风险对冲机制。
五、投资建议
对于考虑进入孟加拉国 PPP 市场的投资者，特别是具有丰富国际经验的中国企业，制定科学合理的参与策略至关重要。
首先，应当聚焦国家重点发展领域。投资者可以密切关注政府公布的 PPP 项目储备库，优先选择被列为国家优先发展和监管机制相对完善的交通、经济园区、医疗环保等领域。这些领域不仅政策支持力度大，而且与国家发展需求高度契合，具有较好的长期稳定性。
其次，做好充分的尽职调查与风险预案。除了常规的技术和财务尽职调查外，应特别重视政治、法律和社会风险评估。与可靠的本地律所、会计师事务所和咨询公司建立合作关系，深入了解当地商业环境和文化特点，为投资决策提供全面依据。
第三，构建优势互补的合作联盟。投资者可以考虑与有实力的国际承包商、运营商以及信誉良好的本地企业组成联合体，可以实现资源共享和风险分散。本地合作伙伴的加入在处理政府关系、社区事务和劳动力管理等方面能够发挥不可替代的作用。
第四，善用各类支持政策与融资工具。投资者可以主动了解和申请孟加拉国为 PPP 项目提供的税收减免、VGF 补贴和基金融资等优惠。同时，积极联动中国的政策性银行、多边开发机构等融资渠道，设计稳健的融资方案，降低资金成本。
最后，重视社会责任与可持续发展。积极与当地社区沟通，妥善处理土地和移民安置等敏感问题。同时加强本地员工雇佣和培训，树立负责任的企业形象。这些举措不仅有助于社会认同，也是保障项目长期稳定运营的重要基础。
六、结语
孟加拉国的 PPP 模式正站在新的历史起点上。庞大的项目储备、高层的政治决心和日益完善的制度框架，这些共同构成了其发展的坚实基础。尽管前路仍面临诸多挑战，但这一模式在弥补基础设施缺口和推动经济发展方面的潜力不容忽视。
对于全球投资者而言，孟加拉国 PPP 市场既充满机遇，也要求投资者具备战略眼光、风险意识和适应能力。那些能够深耕于此建立本地化能力，并与孟加拉国发展愿景形成共赢合作的参与者，也能够在这个充满活力的市场中获得丰厚回报。
随着经验的积累和制度的完善，PPP 模式有望在孟加拉国的现代化进程中发挥更加重要的作用，成为连接国家愿景与现实成就的重要桥梁。
参考文献：
[1]Policy-Strategy-for-PPP-Aug2010https://www.pppo.gov.bd/download/ppp_office/Policy-Strategy-for-PPP-Aug2010.pdf
[2]Procurement-Guideline-for-PPP-Projects-2016 https://pppo.gov.bd/download/ppp_office/Procurement-Guideline-for-PPP-Projects-2016_and_Guidelines-for-Unsolicited-Proposals-2016.pdf
[3]Procurement-Guideline-for-PPP-Projects-2018https://www.pppo.gov.bd/download/ppp_office/Procurement-Guideline-for-PPP-Projects-2018.pdf
[4]https://www.pppo.gov.bd/download/ppp_office/Rules-for-PPPTAF-2018.pdf
[5]https://www.pppo.gov.bd/ppp_office.php
[6]对外投资合作国别(地区)指南:孟加拉国(2024年版)孟加拉国 http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/mengjiala.pdf
[7]同6
[8]孟加拉国鼓励以公私合营模式发展基建 https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnK4jaH
[9]Rules-for-VGF-for-PPP-Projects-2018
https://www.pppo.gov.bd/download/ppp_office/Rules-for-VGF-for-PPP-Projects-2018.pdf
[10]孟加拉国PPP模式现状分析研究https://mp.weixin.qq.com/s/4dGlxzG2HapoEw0D1k0ixg
（原标题：孟加拉国PPP合作模式：现状、机遇与未来之路丨德恒研究）
来源：德恒律师事务所
作者：
- 王博，德恒律师事务所、合伙人；业务领域：矿产能源纠纷、股权争议、建设工程、金融借贷、投融资和并购、公司控制权争夺等商事争议；联系方式：邮箱：wangbo@dehenglaw.com
- 阮万锦，德恒律师事务所、律师；执业领域：金融领域争议解决，证券、私募基金、信托、资产管理计划等金融产品仲裁和诉讼、上市公司证券虚假陈述责任纠纷诉讼等，孟加拉投资；联系方式：邮箱：ruanwj@dehenglaw.com
- 戴铁浩，德恒律师事务所、律师；联系方式：邮箱：daitiehao@dehenglaw.com
- 德恒北京办公室实习生周雪琪对本文亦有贡献
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