跨境交购的政府监管近些年呈现出去全球化与监管多样化的特点，另一方面，全球经济低迷进一步强化政府监管对市场竞争、消费者利益、社会福利与产业安全各方面的平衡与取舍。同时，AI 与新一轮产业革命也对监管提出了关照创新与动态竞争的新课题与新要求。
对并购反垄断控制而言，审查总体更为严格，但竞争主管机构同样也需要关照效率与促进经济发展的社会需求与政策导向，同时可以预见能被竞争主管机构接受的可适用的救济工具也呈现出更多样性。外商投资安全审查（FDI）更是成为近年来跨境并购不可回避的监管障碍，其不确定性也不可避免地增加了跨境交易的不确定性和交易成本。此外，欧盟的外国政府补贴规制（FSR）已成为非欧盟企业特别是中资企业涉欧跨境交易的关键环节，对其批评及要求规则的可确定性的呼声不绝于耳。
一、跨境并购反垄断监管的演进
就跨境并购的多法域反垄断监管而言，虽然各司法辖区依然会有根据本司法辖区有不同的监管侧重，但可以看到涉及医疗、科技等行业的反垄断合并控制在全球范围内有所加强。
反垄断并购控制扩大化趋势：
- 澳大利亚已于2026年起从自愿申报体系，转向由澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC） 主导的事前强制申报的行政审批体系。
- 阿根廷也将从事后申报体系转变为事前强制性申报体系，修改后的并购反垄断规则预计于2026年11月份生效。
- 与一般逐年提高反垄断申报标准的惯例背离，墨西哥于2025年降低其反垄断申报门槛，并于同年7月17日开始生效。
- COMESA（东南非共同市场）《COMESA 竞争与消费者保护条例/规则（2025）》于2025年12月5日生效，标志其并购反垄断审查全面升级为事前强制性申报制度。
- 埃及2024年将其反垄断事后申报程序改革为事前强制性申报程序。
反垄断并购审查会持续加强对程序性违规的执法。2025年中国、巴西、美国、欧盟、奥地利、西班牙、立陶宛等都有对应报未报及“抢跑”行为有处罚案例。法国、韩国和西班牙在2025年有针对当事方违反竞争主管机构所作出的附条件批准中所规定的条件或承诺的处罚案例。此外，美国、意大利、丹麦等竞争主管机关在2025年有针对企业在并购反垄断申报审查中提供虚假或误导性信息的处罚案例。可以预见2026年竞争主管机构对程序性违法的执法将依然强势。
在实质审查上，存在增长乏力、通胀与生活成本上升的司法辖区，反垄断监管会加强民生与产业安全的考量。对于部分发达经济体，由于近年来出现对自身竞争力的反思，也使其将创新、可持续性及绿色转型的考量融入到企业并购的反垄断审查当中。此外，AI 与数据在很多跨境并购中成为交易定价与通过监管审查的核心，在反垄断监管中，表现为生态效应与动态竞争成为竞争主管机构的审查重点。以欧盟为例，欧委会预计于 2026 年秋发布其更新后的横向/非横向并购指南草案、2027年定稿。通过评估与更新横向/非横向并购指南，欧委会欲将创新与动态竞争纳入审查逻辑，聚焦竞争力与韧性(resilience)、生产力与规模、投资与创新、可持续与清洁技术。对于用于非横向叠并购中的生态系统理论，也期待后续判例（如Booking.com / eTraveli 上诉裁判）中法院及各竞争主管机构能够提供对该理论的可适用性及可操作性的进一步的指导。
就并购交易反垄断审查中的救济措施，虽然结构性救济措施等仍是竞争主管机构附条件批准的主流，但一些发达经济体也逐渐开始要求 “行为性救济”。比如，在2024年的Vodafone/Three案中，英国竞争主管机构（CMA）就作出了要求交易方8年网络投资承诺、批发端及零售端3年价格保护承诺在内的行为性条件；在2025年的Schlumberger / ChampionX案中，除结构性救济措施外，CMA还要求交易方承诺对英国第三方企业进进行IP许可以及在过渡期内向英国第三方按既定条件提供产品供应。这意味着行为性条件逐渐被视为对以往更偏好结构性救济（如业务、股权或资产剥离）的司法辖区并购反垄断审查救济路线的重要补充。美国竞争主管机构也开始通过谈判确定救济措施，并在本届美国政府的前九个月内以附条件批准的方式通过了8起交易。这与拜登时期的反垄断执法形成鲜明对比：此前美国FTC和DOJ都普遍质疑救济措施能否有效化解竞争关注，因此更多采取直接提起诉讼禁止存在实质性竞争关注的并购交易，而不是采取与交易方通过谈判形成救济措施的方式。
二、FDI放大跨境并购交易的不确定性
在过去几年中，越来越多的国家和地区“上线”其各自的外商投资审查制度。多国（如美国、澳大利亚、法国、德国、西班牙、英国、意大利、加拿大等）以国家安全为由禁止或附条件通过交易。此外，一些国家的FDI主管机关有权对并购交易采取事后主动调查，甚或要求已完成交易的交易主体进行股权、资产或业务剥离、拆分、或其他行业性条件。
与反垄断并购审查不同，政治站位与产业保护在FDI审查中以“国家安全”的名义显性化。在欧美国家，FDI审查呈现对“国家安全”的扩大化适用，以及将国家安全与产业竞争力、技术能力相互关联的趋势。在FDI审查中，申报方可能需要披露完整的股权与资金来源信息、政府关系等详尽信息。FDI主管机关的对并购交易审查，即便同意放行，也更容易出现要求技术分享、用工保障、供应保障、本地生产、关键数据与网络安全的实质保障等行为性措施承诺。
在实践中，FDI主管机关和竞争主管机关是否会存在信息互享以及在多大程度上可以分享信息都极不清晰，也缺乏透明的规则制度，这在一定程度上又会进一步放大复杂跨境交易的监管不确定性。
三、欧盟FSR执法大步推进
自2023年欧FSR生效以来，据统计欧委会累计审查了约200多起并购交易申报，其中190 起在第一阶段内无条件批准，有两起在第二阶段附条件批准。
在2024年Emirates Telecommunications Group / PPF Telecom交易中，欧委会认为收购方获取了外国政府补贴，虽然这些补贴未影响该交易本身，但可能在并购后对欧盟市场造成扭曲。基于此，欧委会附条件批准该交易，所附条件包括1）收购方取消无限额的国家担保，2）收购方不得给被收购方在欧盟市场的活动提供资金支持（在例外情况下只有获得EC批准后方能提供资金支持），3）收购方与被收购方的关联交易均应符合市场条件。
在2025年ADNOC/Covestro 案中，欧委会认为收购方获得可能扭曲欧盟内部市场的外国政府补贴，包括ADNOC所在国可以向其提供无限担保以及ADNOC对Covestro的承诺增资，导致欧委会认为上述外国政府补贴能够对交易本身造成扭曲（即使ADNOC以不符合市场条件的估值和财务条款收购Covestro，而未获补贴的投资者无法提出与之匹配的条件），且该交易在完成后也可能对欧盟内部市场竞争格局造成扭曲。为解决上述担忧，欧委会对收购方作出了取消国家担保，并要求收购方以事先设定的透明条款和条件，与欧盟内特定市场参与者共享Covestro在可持续发展领域的相关专利。这个案件引起了广泛的讨论。其一，尽管欧委会认定外国政府补贴可能影响并购本身，其仍批准交易；其二，欧委会要求收购方向特定欧盟企业许可专利这一条件如何对应欧委会认定的收购方所获的外国政府补贴对交易过程本身及对欧盟内部市场的竞争扭曲并不十分清晰。
除正常的并购审查及公共采购投标审查外，欧委会也开始在FSR下采取更强硬的依职权调查，并且还对两家中资背景企业在欧盟的分支机构开展现场突击检查。对于其特别针对中资企业的执法行为，同样也引发了很多批评——FSR实质上成为了欧盟落实其产业政策的工具。
对于上述批评及各种实践中的问题，欧盟试图在其2026年1月9日发布的FSR指南中得到回应。FSR指南内容将涵盖多方面，包括欧委会如何适用衡量/平衡测试（balancing test）（即如何分析交易所带来的积极效果是否足以抵消外国补贴的扭曲效果），以及欧委会有权要求未达申报标准的交易或投标进行申报（call-in power）。欧委会预计还会在2026年中发布FSR 实施首次回顾性评估报告。此外，欧委会有望对FSR申报制度提出修订建议，包括允许简易案件申报、允许在第一阶段内提出救济措施以在第一阶段内获得附条件批准等，以期将欧盟FSR审查程序与欧盟合并控制反垄断审查程序对齐，从而增加FSR并购审查程序的可预期性。
四、结语
对企业特别是中资企业而言，应更加重视跨境并购的反垄断申报、FDI审查与欧盟FSR这三道门槛：
- 将并购反垄断、FDI与FSR进行多监管制度协同分析，在交易前期阶段即进行可行性与风险分析，尽量争取交易时间表与审查结果的可预期性。
- 将反垄断申报、FDI申报与FSR申报形成一体化流程管理，明确可能所需时间最长的监管机构/审查批程序、提前规划审批路线图与申报所需资源。
- 注意各类内外部材料，形成协调的、有针对性的交易叙事。
- 对于可能产生监管关注（竞争关注、国家安全关注、外国补贴关注），提前讨论公司在商业上可接受、且可能有效回应监管担忧的救济方案，以期加大获批可能性。
- 注意程序性合规，特别对于横向并购要关注反垄断合规——落实清洁团队与信息隔离，避免交易抢跑，避免向监管机构提供误导性信息。
来源：奋迅贝克麦坚时法律天地
作者：
- 刘佳，奋迅贝克麦坚时、北京、合伙人；联系方式：邮箱：Laura.Liu@bakermckenziefenxun.com，电话：+86 10 6535 3865
- 鲍治，奋迅贝克麦坚时、北京/上海，联营代表；联系方式：邮箱：BaoZhi@fenxunlaw.com，电话：+86 21 6105 8546/+86 10 5649 6066
- Stephen Crosswell (高善和)，奋迅贝克麦坚时、香港、合伙人；联系方式：邮箱：Stephen.Crosswell@bakermckenzie.com，电话：+852 2846 2599