前言
“深耕碳合规业务领域多年，始终希望能撰写一篇从法律视角深度剖析‘双碳’政策讲深讲透、并阐明律师在‘双碳’工作中所能发挥作用与实践价值的文章。经过多次打磨与完善，现终于成稿，谨以此文与业界同仁交流探讨、共促发展。”
一、从“能耗双控”到“碳排放双控”
“能耗双控”是长期以来能源与工业领域的调控工具，在遏制能源粗放利用、倒逼产业结构调整方面曾发挥过积极作用。然而，随着“双碳”目标的明确，笔者通过长期深入研究双碳领域法律政策的发展和能源结构、产业形态变更的深刻变化，发现与“碳排放双控”相比较，“能耗双控”在单纯以能源消费量作为核心约束指标，其制度边界与局限性日益凸显。
“控能不等于控碳”，是能耗双控面临的首要现实矛盾。能耗双控以能源消费量为核心考核对象，但在不同能源品种、不同技术路径之间，能耗与碳排放并非呈现线性对应关系。实践中，同等能耗条件模式下，不同能源结构对应的碳排放水平差异显著；反之，部分清洁电力、新能源项目在能耗统计口径中反而被计入用能指标核算，客观上形成了对低碳转型不够友好的制度。这种“以能控碳”的间接治理方式，已难以精确适配和回应减排目标的现实需求。
“能耗双控”还在一定程度上扭曲了能源结构优化的政策效果。为完成能耗考核指标，地方政府和企业往往更倾向于通过行政手段压减新增用能项目，而非依托能源结构替代或技术升级实现实质性减排。此种方式虽然在短期内有助于达标，却可能抑制新能源消纳、制约电气化水平提升，甚至延缓高碳存量资产的有序退出。因此，能耗双控更像是一种“能源数量管理工具”，而非精准引导能源转型方向的“结构性调控工具”。
能源消费总量与经济增长、产业升级之间的关系正在发生重构。若继续以能耗指标作为核心约束，既难以反映真实的减排贡献，也可能在中长期对新型能源体系建设形成制度掣肘。尤其是在电力、钢铁、化工、水泥等重点行业，减排的关键核心已不再仅是“少用能”，而是“用什么能、如何用能”。
与以能源消费量为核心的传统模式不同，碳排放双控以碳排放总量和强度作为直接约束指标，将治理重心从“能源数量”转向“排放结果”。这一转向并非简单替代，而是对现有政策制度和能源结构的系统性重构，也具有深层次的战略意义。
笔者认为，以“碳排放双控”为引领的能碳治理、电碳协同机制，更加契合“双碳”目标的本质要求。通过碳排放总量控制，为国家、行业和区域设定清晰的减排边界，有效避免排放反弹和路径锁定风险；通过碳排放强度约束，引导企业在既定发展目标下持续提升低碳运营效率。这种“碳排放总量 + 强度”的组合式管控设计，使减排责任能够更精准地嵌入经济运行、产业发展和企业决策之中。
更重要的是，“碳排放双控”为后续政策工具的协同运用奠定了坚实的制度基础。在这一框架下，碳排放权交易市场、自愿减排市场、跨境碳信用互认互信、绿电绿证交易、绿色金融支持、市场化电价机制、以及能源转型配套政策，均可作为“柔性调节机制”发挥作用。换言之，“碳排放双控”体系将构建一个以结果为导向的刚性约束框架，在此框架之内，市场机制和政策工具得以更高效地协同运行，提升碳合规治理的整体效能。
因此，笔者认为，从能耗双控迈向碳排放双控，并非政策口径的简单调整，而是中国能源与工业治理体系在“双碳”目标下的一次深层次制度升级。这一转向，标志着减排逻辑从“间接管理”走向“直接约束”，以及重塑项目审批、企业合规及投资决策等一系列规则体系，为新型能源体系建设提供坚实的制度支撑。
二、“碳排放双控”的法律属性
与能耗双控以能源消费量作为核心治理对象不同，碳排放双控的核心要义在于以碳排放结果作为直接约束目标，通过“碳排放总量控制”和“碳排放强度控制”两项指标，对经济活动和能源利用方式施加制度性约束。这一制度设计，标志着中国以“双碳”为引领，推动经济社会发展全面绿色转型，是宏观调控工具的结构性变革。
从概念界定来看，碳排放总量控制是指在一定时期内，对国家、区域、重点行业或重点排放主体所允许的碳排放规模设定上限。这一上限并非静态数值，而是结合经济发展阶段、产业结构、能源转型进度以及减排承诺动态调整，其核心功能在于为整体排放水平划定“刚性边界”，防止在经济波动或能源安全压力下出现排放反弹风险。
与之相对应，碳排放强度控制则强调在发展过程中持续降低单位产出所对应的碳排放水平，常以单位 GDP、单位工业增加值或单位产品排放量作为衡量指标。强度控制并不否定必要的发展增量需求，而是通过效率提升、推动技术创新和优化能源结构，引导减排与增长的相对“脱钩”。二者协同发力，构成了兼具刚性与弹性适配的“碳排放双控”结构。
需要强调的是，碳排放双控是碳排放权交易市场的上位约束和制度前提。在治理逻辑上，双控机制解决的是“排放边界在哪里”的问题，而碳市场更多解决的是在既定边界内，通过引入价格信号和交易模式，引导推动企业自愿完成减排目标，二者形成互补协同的治理格局。
通过多年观察，笔者认为“十五五”期间“碳排放双控”将通过多重渠道嵌入现有碳治理体系之中。其一，在宏观层面，碳排放指标将逐步纳入国民经济和社会发展规划，与区域发展战略、产业调控政策形成约束性衔接；其二，在行业层面，高排放行业可能面临更为明确的碳预算分配和减排路径要求；其三，在项目层面，碳排放因素将前置纳入立项、环境影响评价、能源评价等审批程序，成为项目可行性评估的重要考量要素。
从法律属性层面分析，碳排放双控尚未以单一立法形式出现，而更多通过规划性文件、行政规范性文件、部门规章以及配套技术标准的组合方式加以落实。这种“多层级、多工具”的多元制度形态，使双控机制具备较强的政策弹性，但也对企业的碳合规识别能力提出了更高要求：碳约束并不总是以明确的“禁止性条款”呈现，而是以指标分解、审批条件设定、考核机制构建等方式，深度嵌入日常监管之中。这对企业碳合规能力提出了挑战。
与此同时，笔者认为，碳排放双控并非“一刀切”的减排工具，其实施需充分考虑区域发展差异、产业基础条件和经济发展阶段，避免以统一指标简单套用；碳排放双控并不意味着对所有新增排放活动的否定，而是在总体约束下，为低碳项目、新能源投资和技术替代预留必要发展空间；碳排放双控应充分尊重市场规律，不应替代市场机制，应与碳排放权交易、自愿减排市场、绿电绿证市场、碳普惠机制、跨境碳信用互认互信、绿色金融等工具形成互补关系，防止行政约束过度挤压市场活力。
从更深层次看，碳排放双控的制度价值在于其对经济发展调控手段的重塑。在这一框架下，碳排放不再单纯作为环境成本存在，而逐渐演变为一种可量化、可管理、可约束、可交易的“发展要素”。企业的投资决策、项目选址、技术路线选择，乃至长期商业模式，都将不可避免地受到碳约束的系统性影响。
因此，理解碳排放双控，不能仅停留在指标解释层面，而应将其理解为一套正在形成中的高质量发展治理制度。这一制度尚处于不断细化、优化和演进之中，但其方向已经明确：以碳排放为核心约束变量，重构能源利用和产业发展的规则体系。在这一背景下，企业如何在既定碳边界内实现发展，将成为下一阶段碳合规与竞争力的关键命题。
三、碳排放双控的实务影响
碳排放双控并非抽象的政策口号，其真正的影响，正在通过一系列程序性、技术性与合规性要求显现，具体作用于项目审批、企业经营与投融资等各个环节的安排之中。对于市场主体而言，最大的变化并不在于“是否要减排”，而在于“碳排放已成为可被量化、被审查、被否定的硬约束因素”。
（一）从“能不能上”到“够不够用”
在项目层面，碳排放双控最直观的冲击，体现在审批阶段的不确定性显著上升。在实践中，越来越多项目在立项、能评或环评过程中，会充分考虑以下问题：项目投产后形成的年度碳排放增量是多少；是否挤占当地有限的碳排放总量指标；是否存在可量化、可核查的碳减排或碳替代方案；项目与区域碳达峰目标、碳强度下降要求是否存在结构性冲突。
这意味着，即便项目在能效指标、环保排放和经济测算层面均“合格”，只要在碳排放层面缺乏合理解释，就可能被要求延缓审批、调整规模，甚至更换技术路线。在部分地区，碳排放问题已成为项目被“窗口指导”或实质性搁置的重要原因。
对煤电、化工、钢铁、水泥、电解铝等高排放行业而言，这一影响尤为明显。实践中已出现项目需要在审批前同步落实替代电源、碳配额来源或未来碳资产安排的情形。碳排放从“事后核算”转变为“事前论证”，正在逐步成为项目审批的新常态。
（二）碳排放重塑企业经营合规门槛
在企业层面，碳排放双控的影响并不总是以明确行政指令的形式呈现，而是通过一系列隐性合规门槛逐步显现。
首先，企业在扩产、技改或新建项目时，将日益频繁地面临“碳论证”的合规要求。即便企业尚未被纳入全国碳市场，其新增产能是否带来碳排放强度上升，是否影响地方碳控制目标，均可能成为主管部门关注的重点。这在客观上压缩了高碳行业企业的扩张空间与弹性。
其次，碳排放表现正在影响企业获得政策性资源的能力。实践中，碳排放水平已逐步被纳入差别化电价、用能指标配置、专项资金支持及绿色金融评价体系之中。企业即便不存在违法违规情形，也可能因“碳表现不佳”而在产业政策博弈中处于不利地位。
再次，碳排放双控提高了企业内部合规体系的复杂性。碳排放数据的准确性、可追溯性和一致性，开始与法律风险直接挂钩。一旦碳数据出现重大偏差或错误，不仅可能影响履约成本，还可能引发行政问询、审计关注，甚至在并购、融资过程中成为重大不利披露事项。对企业经营、投融资造成实质性影响。
（三）碳排放正在成为“交易变量”
在投融资与并购实践中，碳排放双控正在深刻改变交易结构与尽职调查重点。对于投资方而言，项目的核心风险不再仅局限于土地、行政许可和环保合规等传统维度，还包括其在区域碳约束框架下的长期可持续发展空间。例如，一个在技术层面合规的项目，若未来可能因碳排放指标受限而被压缩运行小时数，其现金流稳定性将受到实质性冲击，进而影响投资价值。
在并购交易中，目标公司的历史碳排放数据、碳配额履约记录及潜在碳成本敞口，正在逐步成为法律和商业尽调的重要组成部分。碳排放问题一旦被识别为重大风险，往往直接反映在估值调整、对赌安排或补偿条款之中，影响交易定价甚至推进节奏。
此外，部分金融机构已开始将碳排放强度和减排路径纳入授信审批条件。企业若无法清晰说明其在碳排放双控体系下的合规策略与风险应对方案，可能在融资阶段即面临更高成本或更严格的授信要求，甚至融资申请被否决。
（四）碳指标正在重塑招商逻辑
从地方政府角度看，碳排放双控正在改变其传统的招商引资和产业发展模式。在碳排放指标逐步硬化为考核约束后，地方政府在引入项目时，不得不在投资规模、税收贡献与碳排放占用之间进行综合权衡。
这会带来一个显著变化：地方政府更倾向于选择“低碳+高附加值”项目，而对高碳项目的准入态度将明显趋于谨慎。即便项目能够带来短期经济收益，也可能因占用过多碳空间而被要求延缓落地、缩减建设规模或附加严格的减排配套条件。
对于企业而言，这意味着传统“以投资规模换政策支持”的路径已逐步失效，取而代之的是对项目碳合规、技术先进性及系统协同效应的综合评估，因此企业需要重新调整项目布局与申报策略。
笔者认为，碳排放双控并非简单提高合规标准，而是系统性地重构了项目和企业的决策逻辑。碳排放问题已不再是可以通过事后补救来解决的，而是决定项目是否成立、企业是否可持续运营的前置核心条件。
对法律与合规专业人士而言，碳排放双控时代的核心价值，不在于“解释政策”，而在于帮助企业识别碳约束如何转化为法律风险，并在决策初期能否提供结构性解决方案，实现风险前置管理。
四、碳排放双控下，投资项目的结构性机会与法律策略
碳排放双控并不意味着项目投资空间的整体收缩，而是意味着项目投资的“可行性判断标准”正在发生结构性变化。在“总量受限、强度下降”的双重约束下，真正具备制度适配能力的项目类型，反而获得了更清晰、更稳定的政策预期。对市场主体而言，关键不在于是否进入能源及相关领域，而在于以何种项目形态、何种法律结构实现合规准入与可持续发展。
（一）从“单一能源项目”到“系统性减碳方案”的机会转移
在碳排放双控框架下，单一项目的审批难度整体上升，而具备系统减碳效果的综合型项目，则更容易获得政策理解与制度支持。
（二）存量高碳资产的“非对抗式转型”机会
碳排放双控并未简单否定存量高碳资产的存在，而是为其转型留下了制度弹性空间。这一点在煤电、工业自备电厂和高耗能设施领域尤为明显，因文章空间有限在此不再赘述，欢迎大家一起交流。
实践中，政策更倾向于通过结构调整、功能重构和合同再设计，引导存量资产实现“软着陆”，而非一次性退出。由此催生了一系列“组合式合规”转型机会。
这些路径的共通点在于：它们并不否认既有投资的合法性，而是通过重新分配运行方式、收益结构和风险边界，使项目在碳排放双控体系下斩获新的合规基础。
在这一过程中，笔者提出的法律策略的重点在于通过合同工具与制度接口，实现风险的再分配，保障转型过程的平稳合规推进。
（三）新能源项目的“隐性竞争力”正在重构
在碳排放双控背景下，新能源项目的竞争力已不再局限于度电成本或装机规模，而是逐步体现为其对区域碳约束的适配能力。
实践中，以下因素正在成为新能源项目的“隐性加分项”，项目是否能够替代明确的高碳存量负荷；是否具备可核查、可量化的减排贡献；是否与地方碳达峰路径和产业结构调整方向高度契合；是否具备参与碳市场、绿证或其他环境属性交易的潜力。
这意味着，新能源项目的法律论证，不能止步于“这是清洁能源”，而需要进一步回答：它在双控体系下解决了什么问题。只有当项目被嵌入地方和行业的能碳治理逻辑中，其长期稳定性和可融资性才更有保障。
（四）碳排放双控下的法律策略
根据阶段政策特点，笔者提出以下三点法律策略
- 第一，前置化的“碳合规尽调”策略。
- 第二，结构性合同安排策略。
- 第三，动态合规与“组合式合规”设计策略。
（五）碳合规律师角色升级：从“合规响应者”到“结构设计者”
在碳排放双控时代，碳合规律师的角色正在发生根本性转变。单纯依赖对政策条文的理解，已不足以应对复杂的制度和产业升级环境。真正的法律价值，在于将碳约束转化为可被交易、被管理、被重新配置的法律变量。
通过在项目早期介入，协助企业理解双控逻辑、设计项目结构、配置合同风险，碳合规律师不仅能够帮助客户规避碳合规风险，更能够在制度转型期创造新的商业可能性，为企业构建长期竞争优势提供支撑。
五、从“控排”到“治理”的制度走向
碳排放双控的提出与实施，标志着中国能源与产业政策治理逻辑的系统性转变。从最初的“能耗双控”到现在的“碳排放双控”，不仅是约束对象从能源消费向直接碳排放转变，更体现出制度设计从单一控制向综合治理的演进趋势。
碳排放不应只是环境考核指标，而应成为宏观调控、地方治理、企业合规和项目决策的基础要素。项目审批、投资布局、合同安排及运行管理，都必须在碳约束与碳强度要求下进行前置评估和结构性安排。对企业而言，这种制度逻辑要求不仅是合规层面的响应，更是战略决策和商业模式设计的重要参考。
“双控”不仅是政策工具，更是制度化能碳治理理念的体现。它以“双碳”为引领，将能源、产业和金融政策纳入统一的制度框架，为碳达峰与碳中和目标提供可操作的法律和政策基础。对于企业而言，深刻理解和主动适应这一制度走向，是实现合规经营、保障投资安全、并在未来能源转型中保持战略主动的重要前提。
未来，能源与产业发展将越来越依赖制度设计与治理能力。企业需要把握制度精髓，掌握行业治理逻辑，强化前置合规安排，通过项目结构设计，结构性合同安排和组合型合规策略等法律工作，与监管机构的治理目标保持一致，为自身发展争取更大空间。
（原标题：E&C 观点 | 关于“双碳”引领能源和产业治理转型升级的法律观察与策略设计）
来源：天达共和法律观察
作者：梁巍，天达共和律师事务所、北京办公室、顾问；业务领域：能源与自然资源、跨境合规、政府事务、碳合规、欧盟碳关税、国际碳金融与碳交易、低空经济法律业务等核心板块：联系方式：邮箱：liangwei@east-concord.com、电话：+86 10 6510 7403
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