蒙古国矿产资源及其投资法律制度研究

摘要：蒙古国矿产资源种类丰富、储量规模较大，矿业长期以来在其国民经济体系中占据基础性和支柱性地位。自20世纪90年代实施经济转型以来，蒙古国逐步建立以市场机制为导向的矿业管理与投资制度，矿产资源开发成为吸引外国直接投资的重要领域。在此背景下，矿业法律制度的稳定性、透明度以及对外国投资者权益的保障程度，直接影响蒙古国矿业投资环境的整体评价。

本文以蒙古国矿产资源开发及矿业投资法律制度为研究对象，梳理蒙古国主要矿产资源类型、分布特征及矿业在国民经济中地位的基础上，重点分析蒙古国矿业投资环境的制度构成与运行特点。文章围绕矿业投资证制度、矿业权取得与流转机制、矿业法律的基本原则以及环境保护与社会责任要求等核心问题，结合现行《矿业法》《投资法》等相关法律法规，对蒙古国矿业投资法律框架进行了较为全面的规范分析。

在此基础上，本文进一步结合中国企业参与蒙古国矿业投资的实践案例，对外国投资者在矿业投资过程中面临的主要法律风险进行了归纳和评析。研究发现，尽管蒙古国法律总体上允许并鼓励外国资本参与矿产资源开发，但在战略性矿产资源领域，国家参与程度较高，矿业政策调整频繁，投资协议的稳定性及法律预期保护仍存在一定不确定性。此外，矿业权管理、税收负担、环境合规及社区关系等因素，亦可能对矿业投资的持续性和安全性产生实质影响。

基于上述分析，本文从投资者合规管理和制度完善两个层面提出相应建议，认为中国企业在蒙古国开展矿业投资，应在充分理解当地矿业法律制度和政策环境的前提下，通过强化法律尽职调查、合理设计投资结构与争议解决机制，以及持续履行环境与社会责任，实现风险防控与投资收益的相对平衡。本文的研究结论对于深化中蒙矿业合作、提升中国企业境外矿业投资的法律合规水平，具有一定的理论参考价值和现实意义。

关键词：蒙古国；矿产资源；矿业投资；矿业权制度；矿业法；中国企业

一、绪论

（一）研究背景

蒙古国地处中亚与东北亚交汇地带，国土面积广阔，地质构造复杂，矿产资源类型齐全。根据蒙古国官方数据，已探明的矿产资源种类超过80种，其中煤炭、铜、金、铁、铀、稀土等资源在国际市场上具有重要战略意义。矿业不仅是蒙古国财政收入和出口创汇的主要来源，也是吸引外国资本、技术和管理经验的重要载体。

自1990年代经济转型以来，蒙古国逐步建立起以市场经济为导向的矿业法律与投资制度，积极引入外国投资者参与矿产资源开发。尤其在2000年后，大型矿业项目（如奥尤陶勒盖铜金矿、塔本陶勒盖煤矿）成为国际资本关注的焦点。

然而，蒙古国矿业投资环境亦呈现出政策波动性较大、法律制度频繁修订、国家参与度较高等特点，这在一定程度上增加了外国投资的不确定性。因此，对蒙古国矿产资源及其投资法律制度进行系统研究，具有重要的理论价值与现实意义。

（二）研究意义

从理论层面看，研究蒙古国矿业投资制度有助于深化对转型经济体资源型国家法律制度演变的认识。从实践层面看，随着中蒙经贸合作不断深化，中国企业在蒙古国矿业领域的投资规模持续扩大，系统掌握蒙古国矿业法律政策，对于防范投资风险、保障投资安全具有现实意义。

二、蒙古国矿产资源概况

（一）矿产资源类型与分布

蒙古国地处中亚与东北亚结合部，地质构造复杂，成矿条件优越，是全球公认的资源富集国家之一。根据蒙古国矿产资源管理部门及国际地质勘查机构的评估，蒙古国已发现并登记的矿产资源种类超过80种，其中具有工业开发价值的矿种达30余种。总体来看，蒙古国矿产资源呈现出资源种类多样、储量规模大、区域集中度高、开发程度不均衡等显著特征。

1、煤炭资源

煤炭是蒙古国最重要、最具比较优势的矿产资源之一。已探明煤炭资源储量位居世界前列，主要包括焦煤、动力煤和褐煤三大类，其中以焦煤最具国际竞争力。

煤炭资源主要分布在南戈壁地区（Ömnögobi），该地区靠近中蒙边境，交通条件相对便利，适合面向中国市场出口。其中，塔本陶勒盖（Tavan Tolgoi）煤矿被普遍认为是全球规模最大的未完全开发焦煤矿之一，探明储量超过60亿吨，煤质优良，适用于钢铁冶炼，是蒙古国能源出口和财政收入的重要支柱。

从资源禀赋与区位优势来看，煤炭资源不仅是蒙古国当前最现实的经济增长点，也在中蒙能源合作中占据核心地位。

2、铜资源

铜资源是蒙古国最具战略意义的金属矿产之一，对国家财政、外汇收入及经济结构具有决定性影响。蒙古国铜矿资源主要集中在南部和中部地区。

其中，奥尤陶勒盖（Oyu Tolgoi）铜金矿是蒙古国乃至全球最具代表性的矿业项目之一，被认为是近几十年来全球发现的最大铜矿之一。该矿不仅储量巨大，而且伴生金、银等贵金属，具有极高的经济价值。奥尤陶勒盖项目在蒙古国 GDP、财政收入和出口结构中占据举足轻重的地位，被视为蒙古国实现经济现代化和产业升级的重要支点。

此外，额尔登特（Erdenet）铜矿是蒙古国最早实现规模化开发的矿山项目，长期以来为国家财政提供了稳定收入，在蒙古国工业化进程中具有历史性意义。

3、金资源

蒙古国金矿资源分布较为广泛，但整体呈现出矿床规模偏小、分散性强的特点，多以中小型矿床和砂金矿为主。金矿主要分布在中部、北部及东部地区。

在矿业发展初期，黄金产业因投资门槛相对较低、回报周期较短，成为蒙古国最早吸引外资进入矿业领域的重要矿种之一。大量中小型外资和私营企业通过黄金勘探与开采进入蒙古市场，在一定程度上推动了矿业立法和市场机制的形成。

然而，由于环境保护压力、非法采金问题以及资源管理政策趋严，近年来蒙古国对金矿开发实施了更加严格的监管措施。

4、铁矿及其他金属矿产

除煤、铜、金以外，蒙古国还拥有较为丰富的铁、钼、锌、铅、银、锡等金属矿产资源。其中，铁矿资源主要集中在中部和北部地区，具备一定的钢铁产业发展潜力。

钼矿、锌矿和铅矿多与铜矿伴生，具有综合开发价值，但受制于基础设施薄弱、市场规模有限等因素，目前整体开发程度仍相对较低。这类矿产资源被普遍视为蒙古国未来实现矿业多元化发展的重要储备。

5、战略性矿产资源

随着全球能源转型和高科技产业的发展，铀、稀土等战略性矿产资源的重要性日益凸显。蒙古国在铀资源方面具有一定潜力，其储量在世界范围内占据一席之地，主要分布于东部和南部地区。

鉴于战略性矿产涉及国家安全、能源安全及环境风险，蒙古国政府在该领域采取了相对审慎和保守的开发政策，强调国家控制、环境评估及国际合作并重。这类资源的开发通常受到更为严格的法律监管和政策限制。

（二）矿业在国民经济中的地位

矿业长期以来是蒙古国经济体系中最为核心的产业部门之一，在国民经济中占据主导地位。从宏观经济数据来看，矿业增加值通常占蒙古国GDP的20%—30%，在部分资源价格高涨年份，该比例甚至更高。

在对外贸易结构中，矿业的重要性更为突出。矿产品出口约占蒙古国出口总额的80%左右，主要出口对象为中国，其次为俄罗斯及部分第三国市场。煤炭、铜精矿和黄金构成蒙古国出口收入的主体。

然而，高度依赖矿业的发展模式也使蒙古国经济呈现出明显的资源依赖型特征。国际大宗商品价格波动、外部需求变化以及跨国矿业项目进展情况，都会对蒙古国财政收入、汇率稳定和经济增长产生直接影响。这种结构性特征在一定程度上加剧了蒙古国经济的周期性波动。

因此，在肯定矿业对经济发展支撑作用的同时，蒙古国政府也逐步意识到推进产业多元化、完善矿业法律制度、提升资源治理能力的重要性。这一背景下，矿业投资政策与法律制度的完善，成为影响外国投资者信心和蒙古国经济可持续发展的关键因素。

三、蒙古国矿产投资环境分析

（一）政治与政策环境

蒙古国自1992年宪法确立以来，实行议会制民主政体，国家权力结构以国家大呼拉尔为核心，政府由议会产生并对其负责。在这一政治体制下，矿业政策和外资政策在制度层面具有较强的合法性基础，但同时也容易受到政党轮替、选举周期及民意变化的影响，呈现出一定程度的政策波动性。

从历史发展来看，蒙古国矿业政策经历了由“鼓励外资进入”向“强化国家控制”的逐步调整过程。20世纪90年代至21世纪初，为推动经济转型和财政恢复，蒙古国采取较为开放的矿业政策，通过放宽外资准入、提供税收优惠等方式吸引国际矿业资本进入。此阶段外资在勘探、开发及技术引入方面发挥了积极作用。

然而，随着大型矿业项目逐步投产，特别是奥尤陶勒盖、塔本陶勒盖等战略性矿产项目对国家经济影响不断加深，蒙古国内逐渐形成了强调国家主权与资源控制的政策取向，即所谓的“资源民族主义（Resource Nationalism）”。近年来，蒙古国政府通过提高国家在大型矿业项目中的股权比例、加强矿业许可管理、完善环境与社会影响评估制度等方式，强化国家在矿产资源开发中的主导地位。

总体而言，蒙古国政治体制具有一定开放性和制度化特征，但矿业政策在不同政府任期内可能出现调整，外国投资者需高度关注政策连续性及政治风险。

（二）经济环境

从宏观经济角度看，蒙古国经济总量相对较小，产业结构单一，矿业在国民经济中占据主导地位。经济增长高度依赖矿产品出口，特别是对国际大宗商品价格和外部市场需求变化具有较高敏感性。

蒙古国矿产投资项目通常具有投资规模大、建设周期长、资金回收期较长等特点，这使得矿业投资对宏观经济稳定性、财政政策连续性及金融环境具有较高要求。然而，蒙古国经济周期性波动较为明显，在资源价格下行阶段，往往面临财政收入下降、汇率波动加剧、融资成本上升等问题，进而对矿业项目的可持续运营产生影响。

在资本市场和金融体系方面，蒙古国国内融资能力有限，大型矿业项目主要依赖外国直接投资、国际金融机构贷款及跨国公司资本支持。这种结构在一定程度上增强了蒙古国对外资的依赖，同时也提高了外资在矿业投资中的谈判地位。

此外，蒙古国基础设施相对薄弱，交通运输、电力供应及物流体系尚不能完全满足大型矿业项目高效运作的需求。这一现实因素在一定程度上增加了矿业投资的综合成本，但同时也为外资参与基础设施建设和配套投资提供了潜在机会。

（三）对外资矿业投资的总体态度

从法律和政策层面看，蒙古国对外国投资者参与矿业开发总体持“有限开放、重点监管”的态度。蒙古国现行法律体系允许外国投资者通过设立独资或合资企业的方式参与矿产资源的勘探和开发，并依法取得矿业许可证。

但在涉及战略性矿产资源、大型矿业项目及对国家经济具有重大影响的矿产开发活动中，蒙古国政府通常保留较强的干预权和参与权。国家不仅可以通过立法明确“战略性矿床”的范围，还可通过国有企业或国家投资机构直接参与项目投资，从而实现对关键资源的实质性控制。

在具体实践中，外国投资者在矿业项目中往往需要与蒙古国政府或国有资本进行合作，项目协议中通常包含有关国家股权比例、税费安排、本地化义务以及环境保护责任等内容。这类安排在一定程度上增加了外资进入的制度成本和合规压力，但也为投资项目提供了政策支持和合法性保障。

总体来看，蒙古国矿产投资环境兼具机遇与挑战：一方面，丰富的资源禀赋和对外资的现实需求为外国矿业资本提供了广阔空间；另一方面，政治与政策调整、经济波动以及国家参与程度较高等因素，使矿业投资具有较强的制度性风险。这一环境特征决定了外国投资者在进入蒙古国矿业领域时，必须充分重视法律制度研究、政策风险评估及长期合规安排。

四、蒙古国矿业权制度

（一）矿业权制度的法律定位与制度基础

矿业权制度是矿产资源开发法律体系的核心内容，直接关系国家对自然资源的主权行使方式以及投资者的权利边界。蒙古国作为资源型国家，其矿业权制度在平衡国家资源主权、经济发展需求与外来投资保护之间具有鲜明特色。

根据蒙古国宪法及相关法律规定，矿产资源原则上属于国家所有，国家通过法律授权的方式，将矿产资源的勘查和开采权在一定期限、一定范围内授予特定主体。这种授权并不改变矿产资源的国家所有权性质，而是一种以行政许可为核心的使用权制度。在此框架下形成的矿业权制度，是蒙古国矿业立法与矿业投资的基石。

（二）矿业权的类型与基本内容

依据《蒙古国矿业法》，蒙古国矿业权主要分为勘探许可证和采矿许可证两类。该二元结构是蒙古国矿业权制度的核心特征之一。

勘探许可证是国家授予特定主体在限定区域内对矿产资源进行地质勘查和评价的权利，其法律目的在于查明矿产资源的数量、品位和开发价值。勘探许可证具有期限性和排他性，其初始有效期一般为三年，并可依法申请延期。勘探许可证并不当然包含矿产开采权，而是为采矿许可证的申请提供前置条件。

采矿许可证是国家授予矿业权人对已探明矿产资源进行商业性开采和利用的权利。采矿许可证通常以完成勘探并通过储量核准为前提，其有效期根据矿山规模和开采年限确定。相较于勘探许可证，采矿许可证在权利内容和经济价值方面更为集中，具有较强的财产权属性。

（三）矿业权的权利构成

1、蒙古国矿业权的权利内容围绕矿产资源的利用过程展开，其核心构成主要包括以下几个方面。

第一，排他性使用权。矿业权人在许可证有效期内，对许可区域内的矿产资源享有排他性勘查或开采权，其他主体不得在同一区域内从事相同矿业活动。该排他性是矿业权得以实现其经济价值的制度基础。
第二，矿业经营管理权。勘探权人有权依法开展地质调查、钻探和资源评估活动；采矿权人则可以依法组织矿产资源的开采、加工和销售，并对矿业生产活动进行自主经营管理，但须遵守国家制定的安全生产和环境保护规范。
第三，矿产品收益权。矿业权人在依法缴纳矿业使用费、资源税及其他法定费用后，有权对矿产品收益进行占有、使用和处分，包括依法在国内销售或出口。
第四，受限制的权利处分权。根据《矿业法》，矿业权可以依法转让、继承或设定抵押，但须满足最低投资、环境义务履行等法定条件，并经主管机关批准或备案。这种受限制的处分机制，体现了国家对矿产资源开发秩序的制度性干预。

2、权利与义务的统一性

蒙古国矿业权制度强调权利与义务的统一。矿业权人在享有上述权利的同时，还须依法履行环境保护、土地复垦、安全生产、信息披露及费用缴纳等义务。若矿业权人严重违反法定义务，国家有权依法采取暂停作业、罚款甚至撤销矿业权等措施。

（四）矿业权的取得、流转与监管

在矿业权的取得方面，蒙古国实行以行政许可为核心的授予制度。符合条件的申请人可依法向矿业主管机关申请矿业权，经审查通过后取得相应的勘探许可证或采矿许可证。对于特定矿区，尤其是具有重要经济或战略意义的矿产资源，国家亦可依法通过招标、竞标等方式授予矿业权，以确保矿产资源配置的公开性与合理性。

在矿业权流转方面，蒙古国法律原则上允许矿业权依法转让、继承或设定担保，但对转让条件、程序及前置义务作出较为严格的限制，以防止矿产资源投机行为的发生。同时，国家通过持续性的监管机制，对矿业权的行使情况进行动态监督，以保障矿产资源的合理开发与公共利益。

首先，矿业权由具有法定职权的国家行政机关依法授予，属于对矿产资源开发活动进行准入性控制的行政许可行为。任何自然人或法人，特别是外国投资者，拟以矿业开发为目的在蒙古国开展相关经营活动，均须依法取得相应的矿业许可证。未取得矿业许可证而擅自从事矿产勘查或开采活动的，其行为将被认定为违法矿业活动，依法可能面临行政处罚，情节严重的还可能承担进一步的法律责任。

其次，在外国投资者参与矿业活动的情形下，矿业权取得还需符合蒙古国《投资法》及相关法律关于外商投资准入的基本要求。国家通过对投资主体背景、资金来源及投资计划的审查，确认其具备从事矿业投资的基本条件，从而保障矿业开发活动的合法性和可持续性。但需要强调的是，该类投资审查并不构成独立的“矿业投资证”制度，其法律功能在于规范投资主体资格，而非直接授予矿业权。

需要指出的是，投资主体资格审查与矿业许可证制度在法律性质和功能上存在明显区别。前者侧重于对投资主体和投资行为合法性的规范，后者则直接涉及对特定矿区矿产资源的勘查权或采矿权的授予。在实践中，外国投资者通常需在完成公司设立、投资合规等前置程序后，方可依法申请矿业许可证，但上述程序并不当然保证其能够最终取得矿业权。

五、蒙古国矿业法律制度

（一）《矿业法》的基本原则

蒙古国矿业法律制度以《矿业法》为核心，并辅以环境保护、土地管理、投资管理等相关法律法规，共同构成对矿产资源开发活动的规范体系。《矿业法》在立法理念上明确确立了若干基本原则，为矿业权设定、矿业活动实施以及国家监管提供了制度基础。

1、矿产资源国家所有原则

矿产资源国家所有原则是蒙古国矿业法律制度的根本原则。《矿业法》明确规定，蒙古国境内的地下矿产资源不论其所在土地的所有权或使用权归属，均属于国家所有。这一原则体现了国家对自然资源的最高处分权和管理权，是国家参与矿业开发、征收矿业相关税费以及实施监管的法律依据。

在坚持矿产资源国家所有原则的前提下，蒙古国矿业法律并未将矿业权的取得限定于特定国籍或自然人身份。《矿业法》所确立的制度逻辑在于，通过行政许可的方式，将一定期限内、特定区域内从事矿产资源勘探或开采活动的使用权授予符合条件的主体，而非转移矿产资源的所有权。

从主体资格上看，蒙古国矿业权的使用权人原则上应为依法设立并登记的蒙古国法律主体，包括蒙古国自然人和法人。法律并未在形式上以国籍作为排除外国投资者参与矿业活动的绝对条件，而是通过对主体设立形式和登记地的要求，实现对矿业权主体的法律控制。

2、合理开发与环境保护并重原则

蒙古国《矿业法》强调矿产资源开发应遵循可持续发展理念，将合理开发与环境保护置于同等重要地位。法律要求矿业权人在矿业活动的全生命周期中，采取必要措施防止环境污染、生态破坏及土地退化。

该原则要求矿业开发不仅关注经济效益，更需兼顾生态安全和社会影响。这一立法导向在近年来蒙古国环境立法不断趋严的背景下，具有愈发突出的现实意义。

3、公平竞争原则

公平竞争原则旨在保障矿业权取得过程的公开、公平和透明，防止行政垄断和不正当竞争。《矿业法》通过设定统一的申请条件、程序和审批标准，确保不同投资主体在法律面前享有平等地位。

该原则不仅有利于提升矿业权配置效率，也有助于增强外国投资者对蒙古国矿业法律环境的信心。

（二）矿业权的取得与转让

1、矿业权的取得方式

蒙古国矿业权可通过以下主要方式取得：

（1）依法申请取得

投资者向主管机关提出申请，经审查符合条件后，依法取得相应的矿业许可证。

（2）招标或拍卖方式取得

对于具有较高经济价值或战略意义的矿区，国家可通过招标、拍卖等竞争性方式配置矿业权，以提高资源配置效率和透明度。

（3）通过合法转让取得

矿业权人可在符合法律规定的前提下，将其矿业权依法转让给第三方。

2、矿业权的转让制度

蒙古国法律对矿业权转让设定了较为严格的限制条件。矿业权转让通常需经主管机关批准，转让双方须符合矿业权人资格要求，并依法缴纳相关税费。

对涉及战略性矿产资源或大型矿业项目的矿业权转让，国家通常会实施更为严格的审查，以防止资源控制权发生不当转移。该制度在一定程度上保障了国家资源安全，但也增加了矿业权流转的制度成本。

（三）环境保护与社会责任要求

在矿业活动中，环境保护和社会责任是蒙古国矿业法律制度的重要组成部分。矿业项目在立项、建设和运营阶段，均需依法履行一系列环境与社会义务。

首先，矿业项目必须依法开展环境影响评价（EIA），未经批准的项目不得开工建设。环境影响评价内容通常涵盖水资源保护、土地利用、生态系统影响及污染防治措施。

其次，矿业权人需依法履行土地复垦与生态修复义务。在矿业活动结束后，应恢复土地原有或可利用状态，防止形成长期生态破坏。

此外，蒙古国法律逐步强化对矿业企业社会责任的要求，包括尊重当地社区利益、保障劳工权益、参与地方发展等。这些要求在一定程度上提升了矿业开发的社会接受度，但也对投资者的合规能力提出了更高要求。

六、外国投资者在蒙古国矿业领域面临的法律风险与合规问题

（一）政策变动风险

政策变动风险是外国投资者在蒙古国矿业领域面临的最为突出、也是最具不确定性的法律风险之一。蒙古国矿业法律与政策体系在不同政治周期内存在较为频繁的调整，其背后既有制度转型和公共财政压力的因素，也与矿业在国民经济中的支柱性地位密切相关。

在矿产品价格上涨或财政收入承压的背景下，蒙古国政府往往通过强化国家资源控制、提高公共收益分配比例等方式，重新平衡国家与投资者之间的利益关系。这种政策调整在实践中并非完全通过新立法实现，而是更多体现在对既有法律和合同条款的解释、适用和执行层面，从而增加了外资矿业项目的制度不确定性。

具体而言，政策变动风险主要表现为以下几种情形：

1、对已签署矿业投资协议条款的重新解释或调整

在部分大型矿业项目中，政府可能基于“公共利益”或“国家利益”的理由，对投资协议中关于税收、收益分配或国家参与比例的条款进行重新解释，甚至推动重新谈判，从而影响合同的稳定性。

2.提高资源使用费、矿产资源税或实施出口限制措施

为增加财政收入或调控资源出口，政府可能上调矿业相关税费，或通过行政手段对矿产品出口实施限制。这类措施虽然具有一定的宏观调控合理性，但会直接压缩企业利润空间。

3.对“战略性矿产资源”范围的重新界定

通过扩大或调整战略性矿产资源的范围，国家可以依法增强对特定矿业项目的干预权和参与权，从而改变原有投资结构。

上述政策变动对外国投资者的直接影响在于投资回报预期的不稳定性，严重情况下还可能引发投资者与东道国之间的投资争议，甚至进入国际仲裁程序。

（二）矿业权稳定性风险

矿业权的稳定性是矿业投资安全的重要基础。尽管蒙古国《矿业法》对勘探许可证和开采许可证的权利内容、期限及续期条件作出了明确规定，但在实践中，矿业权的持续有效性仍然面临多重法律和行政风险。

首先，行政审批程序的复杂性在一定程度上影响矿业权的稳定性。矿业权的取得、延期、变更和转让均需经过多层级审批，地方政府在执行中央政策过程中享有一定自由裁量权，可能导致审批标准不一致或程序周期延长。
其次，环境保护与社区利益因素对矿业权稳定性的影响日益显著。在涉及环境污染、生态破坏或当地社区反对的情况下，政府有权依法对矿业活动采取暂停、整改甚至撤销矿业权等措施。此类风险往往具有突发性和不可预见性。
再次，矿业权的流转受限也是稳定性风险的重要表现。矿业权的转让、抵押或作为融资担保工具，通常需事先取得主管机关批准。审批周期较长、条件不确定，可能影响投资者的融资安排和项目退出机制。

因此，外国投资者即便已经依法取得矿业权，仍需通过持续合规管理和制度跟踪，确保矿业权在整个项目周期内的有效性和可持续性。

（三）税收与财政负担风险

蒙古国矿业企业需依法承担较为复杂的税收和财政义务体系，税费种类多、计算方式复杂，对项目财务模型和现金流管理提出了较高要求。矿业企业通常需缴纳的主要税费包括：

企业所得税；
矿产资源使用费（或资源税）；
特殊矿产资源税；
增值税；
与矿产品出口相关的关税及其他费用。

在矿产品价格上涨周期内，政府为增加公共财政收入，可能提高部分税费标准或强化征收力度，从而显著增加矿业企业的整体财政负担。

虽然部分大型矿业项目通过投资协议或稳定条款约定了税收稳定机制，但在实际执行中，该类条款的法律效力往往受到国内法优先适用原则、行政解释及政策调整的影响。若稳定条款与后续立法或公共政策发生冲突，其可执行性仍存在一定不确定性。

（四）环境与社会责任风险

近年来，蒙古国不断强化环境保护立法和执法力度，矿业企业在环境和社会责任方面面临的合规要求显著提高。环境与社会责任风险已成为影响矿业项目能否顺利推进的重要因素。

在环境合规方面，外国投资者需依法履行以下主要义务：

依法开展并通过环境影响评价（EIA）；
按规定缴纳环境恢复保证金；
在矿山关闭或阶段性停产后履行土地复垦和生态修复义务；
遵守水资源保护、废弃物处理及污染防治等相关法律规定。

在社会责任层面，矿业企业还需妥善处理与当地社区、牧民群体及地方政府的关系，尊重其合法权益，防止因土地使用、环境影响或就业问题引发社会矛盾。

若矿业企业在环境保护或社会责任方面存在违规行为，可能面临行政罚款、停产整顿、矿业权被暂停或撤销等法律后果，严重情况下还可能引发刑事责任或国际投资争议。

小结

总体而言，外国投资者在蒙古国矿业领域面临的法律风险呈现出政策导向性强、行政裁量空间大、公共利益因素突出的特点。这要求投资者在进入蒙古国矿业市场前，不仅应重视资源和经济因素，更需从法律和制度层面对投资环境进行全面评估，并通过完善合规体系、强化合同设计和风险分散机制，提升矿业投资的安全性与可持续性。

七、蒙古国矿业投资合规路径与实践建议

（一）投资前的法律尽职调查（以矿业权转让为对象）

在蒙古国矿业投资实践中，矿业权转让是外国投资者进入矿业领域的重要方式之一。与通过招标、拍卖或行政申请取得矿业权不同，矿业权转让具有明显的交易属性，其法律风险更多源于既有权利状态、历史合规情况以及潜在争议。因此，在仅以矿业权转让为投资对象的情形下，投资前的法律尽职调查构成识别风险、防范争议的首要环节，也是外国投资者实现理性决策的重要前提。

鉴于蒙古国矿业权制度、战略性矿产认定规则、土地与环境监管体系较为复杂，外国投资者在实施矿业权转让投资前，应开展系统性、专业化且具有本地法律针对性的尽职调查。其重点内容主要包括以下几个方面。

1、矿业权本身的合法性与完整性

投资者应重点核查拟转让矿业权是否依法取得，相关勘探许可证或采矿许可证是否真实存在且处于有效期内。具体包括：矿业权是否经过合法授予程序、是否依法完成登记、是否存在被暂停、限制行使或被行政机关调查的情形。

此外，还应审查矿业权是否存在权属瑕疵，如重复许可、历史违规记录、因违反法定义务而被处罚或被要求整改的情形。对于通过多次转让形成的矿业权，还应追溯其历史变更路径，以判断是否存在潜在的权属风险。

2、矿业权转让的合规性与可行性

在矿业权转让型投资中，矿业权本身的可转让性是尽职调查的核心内容之一。投资者应核实该矿业权是否依法允许转让，是否已满足法定最低勘探投入或开发条件，以及是否需要事先取得主管机关批准。

对于涉及战略性矿产资源的矿业权转让，还应特别关注是否存在国家优先权、国家参股要求或其他实质性限制条件，以避免交易完成后面临被否决或重新调整的风险。

3、是否涉及战略性矿产资源及国家干预风险

若拟转让的矿业权涉及被认定为战略性矿产资源，国家在该项目中的法律地位和干预权限将明显增强。投资者应明确该矿业权是否处于战略性矿产范围之内，并评估由此可能产生的法律后果，包括国家参与项目运营、限制股权结构调整以及对矿业权变更实施更严格审查等。

在此情况下，矿业权转让不仅具有私法交易属性，还可能涉及国家资源主权和公共利益问题，其不确定性明显高于一般矿业权转让。

4、既有投资协议、政府承诺及历史纠纷情况

矿业权转让型投资往往伴随着历史投资关系。投资者应重点审查目标矿业权是否涉及既有投资协议、稳定条款、政府承诺文件或其他与国家机关签署的法律文件，并核实其法律效力、履行情况及对受让方的约束程度。

同时，应全面排查该矿业权是否存在未解决的行政争议、民事纠纷或潜在仲裁风险，特别是与矿业权有效性、环境责任、税费缴纳或合同履行相关的争议。

5、环境保护与土地使用的合规状况

尽管矿业权转让本身并不直接等同于矿产开发，但其合法行使高度依赖于环境与土地使用合规情况。投资者应核查相关环境影响评价是否依法完成，是否存在环保违法记录或尚未履行的整改义务，以及土地使用权是否已依法取得并持续有效。

若环境或土地问题未能妥善解决，即便矿业权转让在形式上合法，也可能对后续矿业开发构成实质性障碍。

综上，在仅以矿业权转让为投资对象的情形下，法律尽职调查的重点不在于矿业权的取得程序，而在于既有权利状态、历史合规情况及潜在争议风险的系统识别。通过全面、审慎的法律尽职调查，外国投资者可以在交易完成前识别并评估矿业权转让所伴随的法律风险，从而为交易结构设计、风险防控及投资决策提供坚实的制度依据。

（二）合理利用投资确认文件与投资协议制度

蒙古国现行外商投资制度以备案制为基本模式，外国投资者进入矿业领域原则上不需事前行政许可。然而，在备案制框架下，实践中仍形成了以“投资确认文件”（通常被称为“投资证”）和投资协议为核心的制度安排，用以确认外商投资身份、稳定投资预期并保障外资合法权益。

需要明确的是，蒙古国矿业投资中所称的投资证，并非传统意义上的行政审批许可证，而是投资者依法完成外商投资备案、公司设立或项目登记后，由主管机关出具的确认性文件。该文件的主要功能在于确认投资主体、投资规模、经营范围及项目内容，使相关矿业项目明确适用《投资法》的保护规则。

在投资确认文件的运用方面，外国投资者应确保投资证所载明的内容与实际投资行为保持一致。在股权结构调整、投资规模变动或经营范围扩展等情形下，应依法履行相应的备案或变更登记程序，并及时更新投资确认文件，以避免因形式瑕疵影响外商投资身份的认定及相关权益的主张。

对于投资规模较大、期限较长或涉及战略性矿产资源的矿业项目，外国投资者还可在投资确认文件的基础上，与蒙古国政府或其授权机构签署投资协议。投资协议属于个案化的稳定机制，通常可就税收安排、国家参与比例、法律或税收稳定条款、环境与社会责任分担以及投资保护与争议解决方式等核心问题作出明确约定。

在条件允许的情况下，外国投资者可争取在投资协议中纳入法律稳定条款，以降低未来法律或政策变动对矿业项目的不利影响。同时，引入国际仲裁条款，有助于增强投资协议在争议解决中的中立性与可执行性，从而进一步提升矿业投资的制度安全性。

（三）加强本地合规与政府沟通

蒙古国矿业监管体系具有较强的行政主导特征，法律实施在很大程度上依赖行政机关的解释和执行。因此，外国投资者在矿业投资中，应将本地合规管理与政府沟通机制建设视为长期战略的重要组成部分。

一方面，投资者应建立专业的本地合规团队，持续跟踪矿业、环保、税收及投资领域的法律政策变化，确保企业运营始终符合最新合规要求。对于复杂或敏感事项，应及时借助当地律师事务所或专业顾问提供法律支持。

另一方面，投资者应与中央政府主管部门及地方政府保持常态化沟通，积极配合行政监管，及时回应政府关切。在矿业开发过程中，主动履行环境保护和社会责任义务，有助于减少行政摩擦和社区冲突。

特别是在涉及土地使用、环境保护和社区关系的问题上，建立良好的政府与社会关系，不仅能够降低合规成本，也有助于矿业项目的长期稳定运营。

（四）合理设计争议解决机制（基于矿业权取得模式的区分）

在蒙古国矿业投资中，争议解决机制的设计应当以矿业权的取得方式和争议性质为出发点，而不能简单等同于合资公司股东之间的私法纠纷。由于矿业权可以通过行政申请、招标拍卖或转让等不同方式取得，其所引发的争议在法律属性上存在显著差异，相应的争议解决路径亦受到蒙古国法律的强制性约束。

因此，矿业投资争议解决机制的设计，应在尊重东道国强制性法律规定的前提下，结合不同投资模式进行分类考量，而非一概采用商事国际仲裁模式。

1、通过行政申请取得矿业权的争议解决路径

通过行政申请方式取得矿业权，本质上属于国家行使资源管理权的行政许可行为。由此产生的争议，通常涉及行政机关是否依法授予、撤销或变更矿业权，其法律性质属于行政争议。

在此类争议中，投资者原则上不得通过合同约定将争议提交商事国际仲裁，原因在于行政许可行为属于公法行为，依法受蒙古国行政程序法和诉讼法的调整，通常由东道国法院行使专属管辖权。

在特定情形下，若行政行为构成对外国投资的征收、歧视性措施或违反投资保护义务，相关争议可能上升为国家与投资者之间的投资争议。在蒙古国已加入相关国际投资协定的前提下，外国投资者才可能依据条约或法律框架，将争议提交国际投资仲裁机制（如 ICSID）。但此类路径并非基于合同约定，而是基于国际条约或投资法上的授权。

2、通过招标、拍卖方式取得矿业权的争议解决路径

通过招标或拍卖方式取得矿业权，兼具行政行为与合同安排的双重属性。一方面，招拍挂程序本身属于行政管理活动，其合法性争议通常仍属于行政争议范畴，依法应通过国内行政救济或司法审查程序解决；另一方面，中标或成交后形成的合同关系，则可能产生私法性质的履约争议。

因此，在此类模式下，应当区分不同阶段的争议性质：

对招标、拍卖程序合法性及行政决定本身的争议，通常不得排除东道国法院的专属管辖；而对中标后合同履行所产生的争议，才可能在符合法律规定的前提下，适用合同约定的争议解决方式。

3、通过矿业权转让取得矿业权的争议解决路径

矿业权转让以既有矿业权为交易对象，其法律关系主要发生在矿业权转让方与受让方之间，具有较强的私法属性。由此产生的争议多集中于合同履行、权属瑕疵、陈述与保证责任等问题。

在不违反蒙古国强制性法律规定的前提下，此类争议原则上可以通过合同约定争议解决方式，包括提交商事仲裁或诉讼。但需要注意的是，若争议实质涉及矿业权有效性、行政审批合法性或国家干预行为，其法律性质可能重新转化为行政争议，从而受到法院专属管辖规则的限制。

4、对国际仲裁功能的理性认识

需要特别指出的是，国际仲裁并不能完全规避东道国法院的影响。即便仲裁裁决在程序上具有中立性，其最终执行仍可能依赖东道国法院的司法协助和执行程序。因此，将国际仲裁视为“脱离东道国司法体系”的解决方案，并不符合现实。

在蒙古国矿业投资中，国际仲裁的制度价值主要体现在争议解决阶段的程序独立性，而非执行阶段的完全独立性。投资者在设计争议解决机制时，应对仲裁裁决的执行环境保持理性预期。

综上，蒙古国矿业投资争议解决机制的设计，不能脱离矿业权取得方式和争议性质的区分。对于行政许可型争议，应尊重东道国行政和司法专属管辖规则；对于合同履行型争议，方可在法律允许范围内引入仲裁或其他争议解决机制；而涉及国家行为的投资争议，则需以国际条约或投资法为法律依据，而非单纯依赖合同安排。只有在充分理解上述制度边界的基础上，争议解决机制的设计才能真正发挥风险控制功能。

八、中国企业在蒙古国矿业投资的实践与案例分析

（一）中资企业进入蒙古国矿业领域的总体情况

自21世纪初以来，随着中蒙两国经贸关系的持续深化及能源资源合作不断加强，中国逐步成为蒙古国最重要的矿业投资来源国之一。特别是在煤炭、铜、铁矿等资源领域，中资企业在资本投入、技术支持和市场消化方面发挥了重要作用。

总体来看，中资企业在蒙古国矿业投资呈现出以下几方面特征：

第一，投资主体呈现明显的多元化趋势。

既包括具有较强资本实力和政策背景的大型国有企业，如中铝集团、中国有色矿业集团等，也包括近年来逐步“走出去”的民营矿业企业及资源贸易型企业。不同类型主体在投资策略、风险承受能力及合规管理水平方面存在明显差异。

第二，投资领域集中于资源型矿产。

中资企业的投资重点主要集中在煤炭、铜、铁矿等与中国国内能源结构和工业需求高度相关的矿种。同时，随着战略性资源安全问题日益突出，部分中资企业开始关注铀、稀土等具有战略意义的矿产资源，但整体仍处于探索阶段。

第三，投资模式日趋多样化。

中资企业在蒙古国矿业投资中采用了多种模式，包括直接申请或受让矿业权、并购蒙古国本土矿业公司、与当地企业或国有资本设立合资公司，以及“资源换基础设施”等综合合作模式。这种多样化投资结构在一定程度上提升了中资企业的灵活性，但同时也增加了法律结构的复杂性。

在蒙古国矿业投资整体格局中，中资企业已成为不可忽视的重要力量，其投资实践对蒙古国矿业政策与法律制度的演进亦产生了一定影响。

（二）案例一：塔本陶勒盖（Tavan Tolgoi）煤矿项目中的中资参与与法律风险分析

1、项目背景与投资主体

项目名称：塔本陶勒盖煤矿（Tavan Tolgoi Coal Mine）

项目位置：蒙古国南戈壁省 Ömnögobi 地区，是世界范围内最大的未完全开发的高品位焦煤矿床之一，已被列为国家战略性矿产资源。

主要投资主体：

蒙古方主体;
Erdenes Tavan Tolgoi JSC（ETT） — 蒙古国国有矿业企业，负责Tavan Tolgoi煤矿资源的经营与管理。

拟参与的外资主体与联合体（历史谈判阶段）：

中国神华能源股份有限公司（China Shenhua Energy Co Ltd） — 中国大型国有煤炭企业;
日本住友商事株式会社（Sumitomo Corporation）;
蒙古Mining Corporation（MMC）旗下Energy Resources LLC — 蒙古私营矿业公司。

上述中外合作财团曾提出共同投资与运营Tavan Tolgoi西部Tsankhi区块的开发计划。

2、投资合作过程与争议事实

投资合作谈判与初期意向（2010–2015年）：

（1）国际招标与投资财团组成：

为引入外资资金和技术，蒙古政府在2010–2011年间推动国际招标，初步选择中国神华、美国 Peabody 及俄蒙财团共同开发部分矿区，但由于投标程序透明度争议和多方竞争者投诉，该成果很快被撤销。

（2）政府与外资财团谈判（2014–2015 年）：

2014年，中国神华、住友商事与蒙古Energy Resources联合提出新投标方案，希望整合$4 billion资金共同开发煤矿，同时承担基础设施建设任务。
相关谈判获得政府阶段性推动，但随后被蒙古议会和政治力量推迟或否决，部分原因包括国内对外国公司拥有矿业经营权的政治敏感性、民族主义压力以及对原贷款偿还义务和煤价问题的不满。

（3）合同与谈判撤回：

最终，这一合作方案未正式进入长期合同签署阶段，蒙古议会甚至中止了相关决议。外资开发计划因此一再搁浅。

争议焦点与制度风险：

招标与谈判过程不透明、频繁变更：多次招标和协议谈判反复、取消，反映出政治与法律制度压力对合同稳定性造成影响。
政治干预与国内议会抵制：民族主义议员对外国主体参与控制战略性矿产表达强烈反对，使原本接近达成的合作协议被议会否决。
贷款偿还与煤炭销售安排存在经济与合同风险： ETT 对中国 Chalco 贷款的偿还及优先出口承诺成为谈判关键点之一，在合同框架下使国内财务安排复杂化。

3、案例启示与法律策略建议

（1）制度性不确定性是重大风险来源

本案反复反映出矿产战略性资源开发合同在蒙古不仅受《矿业法》和《投资法》规制，还深受政治因素和立法机关决定的影响，使投资协议难以保持稳定性。

建议：外资企业在参与战略性矿产开发前，应全面评估政治、法律和政策风险，对潜在政治变更和议会干预可能性进行制度性评估。

（2）投资协议必须包含强有力的稳定性与争议解决机制

虽然本案例谈判未正式完成合同签署，但相关经验启示如下：

投资者应尽可能在投资协议中明确约定
税收与价格稳定条款
股权与资金履约机制
争议解决机制（优先国际仲裁）

以提升投资结构在法律风险激增时期的应对能力。

（3）避免单一依赖行政承诺

本案出现招标取消和合作方案推迟的一个重要原因是过度依赖政府谈判意向而非具备法律约束力的协议文本。

建议：投资者需使投资协议的关键条款具备明确法律效力，并在协议中设置与政府变更相关的风险防范条款。

虽然塔本陶勒盖煤矿项目中尚未有一个“中资企业与蒙古政府/企业之间已经进入争议解决（如仲裁或法院裁决）的公开法律判决案例”，但本案例展示了在战略性矿产项目谈判与投资过程中出现的典型制度风险、政治干预与合同不确定性，对于中资企业正确理解蒙古矿业法律、投资程序与政治法律互动机制具有现实启发意义。该案例也说明了在战略性矿产资源投资中，不仅需要合规法律框架，还必须对蒙古国内政治经济环境具备充分预判断力，以便有效防范合同失效或重大变更风险。

（三）案例二：中资企业并购蒙古国金矿项目的实践分析

1、并购模式概述

在黄金矿业领域，部分中资民营企业选择通过并购蒙古国本土矿业公司的方式，间接取得金矿勘探权或开采权。相较于直接申请矿业许可证，该模式在程序上相对灵活，且有助于缩短项目落地周期。

然而，由于并购对象往往为中小型矿业公司，其历史合规状况和法律风险较为复杂，该模式并未实质性降低整体法律风险。

2、主要法律风险

实践中，中资企业在并购金矿项目时常遇到以下问题：

矿业权历史瑕疵，如许可证取得程序不规范或存在权属争议；
环境影响评价手续不完整，甚至存在历史违规记录；
原股东与政府或社区之间存在未解决纠纷，并购后风险由新投资者承担。

这些问题若未在并购前得到充分识别和处理，极易在并购完成后集中暴露，影响项目正常运营。

3、法律合规建议

针对并购型矿业投资，中资企业应重点关注以下合规要点：

提高并购前法律尽职调查的深度和广度；
在并购合同中通过陈述与保证、赔偿条款等方式实现历史责任切割；
明确政府审批和备案责任，确保并购行为的法律有效性。

（四）案例三：中蒙合资矿业项目的制度优势与风险

中蒙合资矿业项目是中资企业在蒙古国矿业投资中的重要形式之一，尤其在政治和法律环境较为敏感的领域更具现实意义。

从制度优势看，中蒙合资项目具有以下特点：

有利于降低外资“单独进入”所面临的政治风险；
提高项目在政府和当地社区中的接受度；
在一定程度上有助于提升行政审批效率。

但与此同时，中蒙合资矿业项目也存在不可忽视的制度风险：

合资公司治理结构复杂，权责划分不清易引发争议；
决策效率可能因股权结构或管理机制受限而降低；
合资合同在利润分配、退出机制等方面易产生纠纷。

因此，中资企业在参与中蒙合资矿业项目时，应在合资协议中对公司治理、决策机制、争议解决及退出安排作出清晰、可操作的制度设计。

小结

通过对中资企业在蒙古国矿业投资实践的分析可以看出，不同投资模式在法律风险结构上存在显著差异。成功的矿业投资不仅依赖资源禀赋和经济判断，更取决于对东道国法律制度的深度理解与合规应对能力。中资企业在未来参与蒙古国矿业合作时，应更加注重法律制度设计与风险防控，以实现互利共赢和可持续发展。

九、蒙古国矿业投资制度的比较分析与完善建议

（一）与其他资源型国家的比较

比较法视角是评价一国矿业投资制度成熟度与合理性的重要工具。将蒙古国矿业制度与哈萨克斯坦、澳大利亚等典型资源型国家进行比较，有助于从制度结构、国家角色及投资者保护机制等方面，客观评估蒙古国矿业制度的优势与不足。

1、与哈萨克斯坦矿业制度的比较

哈萨克斯坦同样属于资源高度依赖型经济体，其矿业法律制度在转型过程中亦经历了由开放吸引外资向强化国家控制的阶段性调整。与蒙古国相比，二者在矿业制度设计上具有一定相似性，但也存在显著差异。

在国家参与度方面，哈萨克斯坦通过国家石油公司及国家矿业公司参与关键资源开发，但其国家参与更多体现在股权层面和收益分配机制上，而较少通过频繁调整行政许可或合同条款实现干预。相比之下，蒙古国在战略性矿产项目中，国家不仅参与股权结构，还通过立法、议会决策及行政裁量，对项目实施更为直接的控制。

在法律稳定性方面，哈萨克斯坦近年来通过统一矿业立法、强化合同稳定条款和投资保护机制，努力提高制度的可预期性。而蒙古国矿业法律体系在不同政治周期内调整频繁，投资者对法律连续性的信心相对不足。

在行政裁量空间方面，蒙古国行政机关在矿业权审批、变更及监管中的自由裁量权相对较大，地方政府因素对项目推进的影响更为明显。

2、与澳大利亚矿业争议解决制度的比较（强制性规则视角）

澳大利亚被普遍视为矿业法律制度较为成熟的国家之一，其矿业投资与争议解决制度在国家资源主权维护与投资者权益保障之间形成了相对稳定、可预期的制度平衡。与蒙古国相比，两国在矿业争议解决的强制性法律安排上存在显著差异。

（1）争议解决路径的法律强制性区分

①澳大利亚：以国内司法救济为核心的强制性争议解决体系

在澳大利亚，矿业相关争议的解决路径具有高度的法定化和司法中心化特征。根据各州矿业立法及联邦法律体系的基本安排：

行政决定合法性争议：对于矿业权授予、续期、撤销、环境许可等行政决定所产生的争议，当事人原则上必须通过国内行政复议或司法审查程序解决。这类争议被视为公法争议，依法受澳大利亚法院专属管辖，不能绕过国内司法体系直接进入其他争议解决机制。
矿业权效力与权属争议：涉及矿业权是否有效、是否依法授予、是否因违反法定义务而被撤销的争议，属于典型的法定权利争议，依法必须由澳大利亚国内法院或法定仲裁机构处理，国际层面的争议解决机制在此类问题上原则上不具有适用空间。
原住民权利与环境合规争议：与原住民土地权、环境审批和生态保护相关的矿业争议，法律明确要求在澳大利亚国内司法体系内解决，并通常附有强制性前置程序。这类争议体现了国家公共利益优先原则，排除了其他争议解决路径的适用可能。

总体而言，澳大利亚矿业法律通过明确界定争议性质，将涉及国家主权、行政权行使及公共利益的争议强制性纳入国内司法解决轨道，行政机关和法院在争议解决中居于核心地位。

②蒙古国：行政—立法深度介入下的分层式强制规则

与澳大利亚相比，蒙古国矿业争议解决制度在强制性规则方面呈现出行政权与立法权深度介入的特征。

战略性矿产项目相关争议：对于被认定为战略性矿产资源的项目，涉及国家持股比例、开发模式调整、矿业权重大变更等事项，法律和实践中往往要求由政府甚至议会作出决定。此类争议在制度上被视为国家资源主权和公共利益问题，而非单纯的民商事纠纷，其解决路径具有明显的政治和行政属性。
矿业权授予与撤销争议：对于矿业权的授予、撤销或行政处罚决定，蒙古国法律通常要求先行通过行政程序或国内司法途径解决。尽管法律形式上存在司法救济通道，但由于行政裁量空间较大，相关争议在实践中具有较强的不确定性。
公共利益与国家参与引发的争议：当争议涉及国家作为矿业项目参与方、国有企业行为或国家财政利益时，相关问题往往被定性为“公共政策或国家利益事项”，在制度上被排除出普通私法争议解决路径。这使得部分争议在法律上难以通过常规司法程序获得确定性解决。

由此可见，蒙古国在强制性争议解决规则上，更倾向于通过行政和政治机制对关键争议进行控制，而司法体系在部分重大矿业争议中的功能相对弱化。

（2）比较分析：强制性规则背后的制度逻辑差异

从强制性争议解决规则的角度看，两国制度差异的根源在于国家角色定位的不同。

澳大利亚通过完善的国内司法体系，将绝大多数矿业争议强制性地纳入法院和法定程序解决，从而确保法律适用的统一性和可预期性。国家主要以规则制定者和监管者身份介入矿业活动，而非项目参与者。

相比之下，蒙古国在战略性矿产领域强调国家直接参与和主权控制，使部分矿业争议在制度上被“去司法化”，转而由行政或立法机关主导解决。这种安排在强化国家资源主权的同时，也增加了争议解决路径的不确定性。

从争议解决的强制性法律规定来看，澳大利亚矿业制度通过明确的司法专属管辖规则，形成了以国内法院为核心的稳定争议解决体系；而蒙古国则在战略性矿产项目中保留了较大的行政和政治裁量空间，使部分矿业争议在制度上难以完全通过司法途径解决。这一差异直接影响了外资矿业投资的风险结构和法律预期。

（二）对蒙古国矿业法律制度的评价

综合比较分析可以看出，蒙古国矿业法律制度在维护国家资源主权和保障公共利益方面具有较为鲜明的制度特色，其立法取向在一定程度上符合资源型国家的发展阶段和现实需求。

（1）制度成效评价

首先，蒙古国矿业制度通过明确矿产资源国家所有原则、强化国家参与机制，有效防止了资源被过度开发或被少数资本垄断，在保障国家长期利益方面取得了一定成效。

其次，通过对战略性矿产资源实施特别管理制度，蒙古国能够在关键资源领域保持较高的政策自主性，为国家宏观经济安全和能源安全提供制度支撑。

（2）制度不足与完善空间

尽管如此，蒙古国矿业法律制度在以下方面仍存在明显的完善空间：

①投资者预期保护不足

法律和政策调整频繁，投资协议稳定性有限，削弱了投资者对长期投资回报的预期信心。

②法律连续性有待增强

矿业立法和政策在不同政治周期内缺乏足够的延续性，增加了制度不确定性。

③行政透明度和程序正当性不足

行政裁量空间较大，审批标准和程序公开程度有限，容易引发投资者对行政决策公平性的质疑。

（3）完善建议

基于比较分析，本文认为蒙古国矿业投资制度的进一步完善可从以下几个方面着手：

通过立法明确和限制行政裁量权，提高矿业权管理的规则化水平；
完善投资协议的法律地位，增强稳定条款的可执行性；
强化信息公开和程序透明，提升行政决策的可预期性；
在保持国家资源主权的同时，逐步引入更具市场化和法治化的治理机制。

小结

十、对中国企业参与蒙古国矿业投资的对策建议

蒙古国矿业投资制度在坚持矿产资源国家所有原则的同时，呈现出行政权力介入程度较高、政策调整频繁以及制度稳定性相对不足等特点。前文通过对矿业权制度、投资确认文件与投资协议、争议解决机制以及典型项目实践的分析表明，中国企业在蒙古国矿业投资中所面临的主要风险，并非单一的商业风险，而是法律风险、政策风险与制度风险相互交织的综合风险。

基于上述分析，本章围绕前文已揭示的制度性问题，从投资主体、合同安排及国家层面，提出具有针对性的对策建议，以期提升中国企业参与蒙古国矿业投资的制度适应能力和风险防控水平。

（一）投资主体层面的对策建议

回应“矿业权不稳定、行政干预强、制度可预期性不足”的问题。

（1）将法律尽职调查前置化、制度化

对应前文问题：矿业权转让合法性复杂、行政瑕疵风险高。

前文已指出，蒙古国矿业权制度在历史上存在多次政策调整和行政清理，部分矿业权可能存在权属瑕疵、程序缺陷或潜在行政争议。对此，中国企业在投资决策阶段，应将法律尽职调查作为与商业评估同等重要的基础性环节，而非仅在交易后期进行形式性审查。

尽职调查的重点不应局限于矿业权证书的表面有效性，而应系统核查矿业权的取得路径、历次变更记录、行政审批合规性及是否涉及战略性矿产资源认定，从源头降低制度性风险。

（2）对战略性矿产项目采取差异化投资策略

对应前文问题：战略性矿产国家干预强、政治敏感性高。

针对前文所分析的战略性矿产资源项目，中国企业应避免将其与一般商业矿业项目等同对待。战略性矿产项目中，国家持股、议会监督以及政策调整因素对项目稳定性具有实质影响。

因此，中国企业在参与此类项目时，应在投资规模、资本结构和收益预期方面保持审慎，避免在缺乏稳定制度保障的情况下承担过高沉没成本。同时，应重点评估项目的政治可持续性，而不仅是资源禀赋和经济回报。

（3）在投资结构中预先设计退出与风险缓释机制

对应前文问题：矿业投资周期长、政策变化难以逆转。

鉴于蒙古国矿业投资具有周期长、不可逆性强的特点，中国企业应在投资初期即将退出机制纳入整体投资结构设计之中。通过股权安排、分阶段投资或条件触发机制，为企业在政策环境发生重大变化时保留必要的调整空间。

这种前置性的制度安排，有助于避免在政策环境恶化时陷入被动局面，是应对蒙古国制度不确定性的重要工具。

（二）合同与制度安排层面的对策建议

——回应“行政行为不可仲裁、争议类型复杂”的问题。

（1）基于矿业权取得方式差异化设计争议解决条款

对应前文问题：不同取得方式对应不同争议属性

前文已明确指出，矿业权通过行政申请、招拍挂或转让方式取得，其法律性质和争议解决路径存在根本差异。中国企业在合同安排中，应避免简单套用商事仲裁模板，而应根据具体取得方式区分行政争议与私法争议。

对于行政许可型争议，应充分认识其可能受到蒙古国法院专属管辖规则的约束；而对于矿业权转让及合同履行争议，方可在法律允许范围内通过合同约定争议解决方式。

（2）理性引入法律稳定条款与再谈判机制

对应前文问题：法律与政策变动频繁、稳定性不足。

鉴于蒙古国矿业法律和政策调整较为频繁，中国企业在投资协议中可在条件允许的情况下引入法律稳定条款或再谈判机制，以应对未来制度变化对项目经济可行性的冲击。

需要强调的是，稳定条款并非绝对排除国家立法权，而是通过制度化方式分配政策变动风险，其核心价值在于增强投资预期的可计算性。

（3）避免对国际仲裁功能的过度期待

对应前文问题：国际仲裁不能规避执行阶段的法院影响。

前文已指出，国际仲裁并不能完全摆脱东道国法院在裁决执行阶段的影响。中国企业在合同谈判中，应对国际仲裁的制度功能保持理性认知，将其视为程序中立性工具，而非万能风险规避手段。

因此，争议解决机制的设计应与整体投资结构和风险分配机制相配合，而非孤立存在。

（三）国家层面的对策建议

——回应“企业个体难以对抗制度性风险”的问题。

（1）强化中蒙矿业合作的制度化沟通机制

对应前文问题：政策理解偏差与制度摩擦频繁

针对蒙古国矿业政策透明度和可预期性不足的问题，有必要通过政府间矿业合作机制，为企业提供更加稳定的政策沟通渠道。这种制度化沟通有助于减少企业在矿业权取得和项目运营过程中因信息不对称而产生的风险。

（2）推动双边投资保护机制在矿业领域的具体化适用

对应前文问题：行政行为与投资保护边界模糊。

通过在实践中细化双边投资保护协定在矿业领域的适用规则，有助于为中国企业在遭遇行政干预或政策调整时提供更加明确的法律依据，提升投资保护机制的可操作性。

（3）加强对企业的制度风险引导与合规支持

对应前文问题：企业对蒙古法律环境认知不足。

国家层面可通过发布国别投资法律风险指引、强化法律服务支持等方式，引导企业理性评估蒙古国矿业投资风险，避免因制度误判导致重大损失。

终结

蒙古国矿业投资环境呈现出资源禀赋优势与制度不确定性并存的“双重属性”。一方面，蒙古国矿产资源种类丰富、储量集中，矿业在国民经济、财政收入及对外贸易中长期占据核心地位，对外资特别是具备资金与技术优势的中国企业仍具有显著吸引力；另一方面，在坚持矿产资源国家所有原则的制度框架下，国家对矿业活动保持较强的介入力度，矿业政策与法律规则在不同阶段存在调整，使矿业投资在法律稳定性和政策可预期性方面面临客观挑战。

通过对蒙古国矿业权制度、外商投资法律框架、战略性矿产资源管理机制以及争议解决路径的系统分析可以看出，蒙古国矿业法律制度并非缺乏规则基础，而是在行政裁量空间、政策灵活性与投资稳定性之间尚未形成高度平衡。尤其在涉及战略性矿产资源的项目中，国家参与比例、议会监督以及投资协议的政治属性，使单纯依赖合同或行政承诺难以为投资者提供充分的制度安全。

在此背景下，中国企业参与蒙古国矿业投资，不能仅从资源储量、市场需求或短期经济收益角度进行判断，而应在充分尊重蒙古国资源主权和现行法律制度的前提下，更多依托制度化、合规化的投资路径。具体而言，通过前置、系统的法律尽职调查，准确识别矿业权取得方式所对应的法律风险；通过合理设计投资结构和退出机制，应对矿业投资周期长、沉没成本高的现实约束；并通过审慎运用投资确认文件、投资协议及合同条款，在法律允许范围内增强投资预期的可计算性。

同时，本文的分析亦表明，争议解决机制在蒙古国矿业投资中具有明确的制度边界。并非所有矿业投资争议均可通过商事仲裁解决，行政许可型争议和部分涉及国家行为的争议，依法仍需遵循东道国的行政或司法救济路径。中国企业应对国际仲裁的功能保持理性认识，将其视为风险管理体系中的一环，而非替代制度风险的万能工具。

从更长远的视角看，随着蒙古国矿业法律制度的逐步完善以及中蒙经贸与投资合作机制的持续深化，矿业领域仍将是中蒙合作的重要增长点。在法治化和制度化路径的引导下，通过在资源主权保护与投资者合法权益保障之间实现更为合理的制度平衡，中蒙矿业合作有望由机会驱动型合作，逐步转向规则导向、风险可控的长期合作模式。

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来源：德和衡律师

作者：

刘克江博士，北京德和衡律师事务所党委书记、主任；业务领域：跨境投资并购、国际商事纠纷解决、房地产建工纠纷解决、反垄断法律事务；联系方式：手机：18911625696，邮箱：liukejiang@deheheng.com
刘森律师，北京德和衡律师事务所高级合伙人、国际业务中心总监；业务领域：境内外资产收购与兼并、私募股权投资、公司常年法律顾问服务、重大民商事争议解决（含涉外民商事争议解决）等