自特朗普总统第二任期就职以来，美国掀起全球范围的关税大战，“限制与反制”“多轮贸易磋商”成为2025年中美贸易战的核心主线。其中，美国对华出口管制政策，更是这场贸易博弈中不可忽视的关键抓手。
在2025年中美贸易战的复杂变局下，美国对华出口管制政策也呈现出诸多以往未见的新特点。回顾这一年美国出台的相关政策，虽然对《出口管理条例》（EAR）的正式修订并不多，但这并不意味着美国放松了对华出口管控。恰恰相反，美国出口管制执法部门转而采用更灵活的管控手段——比如频繁向企业下发单独“信函”，针对性强化对特定物项涉华出口交易的管控；更值得注意的是，这类管控措施还带有弹性多变、可协商的特征，美国相关部门会根据中美贸易谈判的进展，随时暂停或终止相关限制。
除此之外，2025年美国还延续了多项核心管控思路：持续更新“实体清单”、出台先进计算芯片领域的专项管控措施、强化国会对出口管制的监督力度，通过这些方式精准锁定中国相关领域和主体，实施高强度管控。综合来看，2025年（尤其是特朗普总统新任期以来），美国对华出口管制的整体基调依然是“强管控、严监管”。
为了帮助国内企业清晰把握美国对华出口管制的核心特征与执法新动向，我们系统梳理了2025年特朗普新任期以来的主要涉华出口管制政策。在总结提炼全年监管特征的基础上，对2026年的监管趋势进行预测，并针对性提出合规应对建议，希望能为国内企业的业务战略布局和贸易合规管理提供实用参考。
本次有关美国出口管制的专题文章分将分为上下两篇，此篇为上篇，聚焦2025年特朗普总统第二期任职以来对华出口管制相关举措，深入解析总体立法与执法特征，以期为相关企业及从业者提供美国出口管制政策与执法局势的适度研判与风险预警。
2025年，恰逢美国总统特朗普第二期任职，美国对华出口管制政策在延续以往严管基调的基础上，呈现出个案化、多变性、强化国会监管等新特征。从管制措施来看，美国既持续聚焦先进制程半导体、人工智能等重点高科技领域强化管控，完善相关政策指引；又创新监管模式，采用个案化信函管控、实体清单穿透制裁规则等多元化手段，兼具灵活性与谈判属性，同时强化国会全流程监管，密集推进相关法案立法进程；在执法层面，美国进一步加大惩戒力度，大幅提高违规罚款金额、继续新增实体清单主体，并构建企业经济追责与个人刑事追责的双重惩戒体系，强化多部门联合执法，并推动第三国协同落实其出口管制要求，实现全球执法延伸。以下将结合具体措施与典型案例，针对2025年美国对华出口管制主要特征进行详细解析。
一、“明松暗紧”式的持续强监管格局
总体上来看，美国对中国出口管制表面呈现出“明松暗紧”的监管格局，但实质上继续维持了严峻、强管控的监管趋势，特别在先进制程半导体、人工智能等新兴科技领域，仍是现阶段美国对华实施出口管制与制裁的重点行业领域。
（一）宣布撤销《人工智能扩散规则》并颁布相关合规指南
当地时间2025年5月13日，美国商务部工业与安全局（BIS）发文，计划在美国联邦公报上发布正式撤销《人工智能扩散规则》（AI Diffusion Rule）的通知，并将在未来出台替代规定。[1]该规则于2025年1月15日发布，原定于2025年5月15日生效。此外，BIS还发布三项指导意见，加强对海外人工智能芯片的出口管制，包括：
1、发布《对中国先进计算集成电路适用通用禁令10的指导意见》（Guidance on Application of General Prohibition 10 (GP10) to People’s Republic of China (PRC) Advanced-Computing Integrated Circuits (ICs))，警告业界使用中国先进计算机芯片的风险；[2]
2、发布《防止先进计算集成电路转用的行业指南》(Industry Guidance to Prevent Diversion of Advanced Computing Integrated Circuits)，明确规定涉及向D：5组国家或中国澳门提供AI模型训练的“警示红旗”以及尽职调查最佳实践；[3]
3、发布《美国商务部BIS关于可能适用于训练人工智能模型的先进计算集成电路及其他商品的出口管制政策声明》(BIS Policy Statement on Controls that May Apply to Advanced Computing Integrated Circuits and Other Commodities Used to Train AI Models)，明确当知晓工智能模型将被用于大规模杀伤性武器或军事情报的最终用途/最终用户时，相关活动可能触发许可证要求。[4]
（二）颁布《人工智能行动计划》
2025年7月23日，美国白宫颁布《赢得AI竞赛：美国人工智能行动计划》(Winning the AI Race: America’s AI Action Plan)，其中在出口管制方面，要求商务部牵头，与情报界合作，加强全球芯片出口管制执法，具体要求：第一，监测人工智能计算领域的新兴技术发展，确保监测能全覆盖存在芯片转移的所有国家或地区；第二，针对美国原产先进AI计算芯片转移高风险国家，扩大和加强最终用途监测；第三，要求美国商务部牵头，制定针对半导体制造子系统的新出口管制政策措施，弥补出口管制漏洞。[5]
二、监管方式多元，兼具个案化与谈判性
（一）向企业发布单独“信函”，采取灵活多变的出口管制措施
自美国总统特朗普第二期任职以来，美国对华出口管制监管方式更加多元化、个案化，改变以往发布最终规则、修订EAR的立法模式，多以向企业发布单独“信函”实施对中国特定领域的出口管制，并随着中美贸易博弈局势，调整或停止有关措施。这一转变提升了涉美出口管制政策的灵活性与不确定性，也增强了出口管制政策作为中美贸易谈判策略的特性。这一灵活多变的特性主要体现在如下具体管制措施中：
（二）移除经验证最终用户（Validated End-User，VEU）
2025 年 8月 29日，美国BIS发布最终规则，宣布将英特尔半导体（大连）有限公司、三星中国半导体有限公司、SK 海力士半导体（中国）有限公司从 “经验证最终用户”（VEU）授权名单中移除。这意味着新规生效后，上述三家企业获取受EAR 管控的物项，均需向 BIS 申请出口、再出口或境内转移许可证，不再适用 VEU 授权下的豁免政策。这一最终规则进一步增加了企业合规成本与流程耗时，同时凸显美国对华半导体领域出口管制的收紧态势。[16]
2025年12月30日，据路透社报道，美国政府已向三星电子及SK海力士颁发年度许可证，准许两家企业2026年向其位于中国的工厂运送芯片制造设备。报道称，美国政府针对对华芯片制造设备出口推出了年度审批制度。[17]
（三）颁布实体清单穿透新规，暂停对华适用1年
当地时间 2025 年 9 月 30 日，BIS正式发布临时最终规则，推出 “列单主体50% 股权穿透制裁规则”（Expansion of End-User Controls to Cover Affiliates of Certain Listed Entities），该规则适用于实体清单、军事最终用户（MEU）清单及EAR第744.8(a)(1)节所列15个制裁项目下的特别指定国民清单（SDN）主体。[18]根据新规要求，若某实体由上述清单主体直接或间接、单独或合计持有 50% 及以上所有权，将同等适用对应清单的管控限制。BIS 出台此规则，核心目的在于进一步打击通过控股关联企业规避制裁违规获取涉美受控物项的行为，同时减轻执法部门列单调查的行政负担。为配合规则落地，BIS 于 2025 年 10 月 2 日同步发布了相关问题与答复（FAQ），为执行该规则提供合规指引。[19]
值得关注的是，当地时间 10 月 25 日至 26 日，中美经贸团队在马来西亚吉隆坡举行磋商并达成共识。为落实此次磋商成果，美方于 2025 年 11 月 12 日宣布，对上述 “50% 股权穿透制裁规则” 实施为期一年的暂停措施。该暂停自 2025 年 11 月 10 日起生效，有效期至 2026 年 11 月 9 日；而从2026年11月10日起，该规则生效并无期限实施。[20]
三、国会监管加码升级
总统特朗普第二期任职以来，美国国会从立法约束、行政监督、漏洞补位多维度强化对出口管制的全流程监管。
（一）颁布《出口管制透明度法案》
当地时间2025年8月19日，特朗普签署了《通过提高出口管制透明度维护美国优势法案》（Maintaining American Superiority by Improving Export Control Transparency Act）（下称“出口管制透明度法案”）。[21]
此法案旨在修订美国《2018 年出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018，ECRA），核心要求为：美国商务部长需向国会提交年度报告，内容涵盖美国BIS处理的特定涵盖主体的许可证申请、执法行动及其他授权请求，同时包括受EAR管控物项的出口、再出口、与境内转移情况。该法案中的涵盖实体主要是指位于D：5 组国家/地区且被列入美国实体清单或军事最终用户清单的主体。
（二）其他与出口管制有关的提议法案
2025 年，美国国会持续加码出口管制监管力度，密集提出多项法案，将中国（含港澳台地区）等美国受关注国家的管制范围延伸至 AI 研发、合成生物学知识产权等技术领域；同时，通过强调美国AI芯片优先供应、增设国会许可证审批、强化芯片安全措施、提高出口管制处罚力度、收紧出口许可等多重手段，以此强化美国国会对出口管制的主导监管权，持续试图收紧美国出口管制体系。目前涉出口管制的主要法案均处于国会审议阶段，尚未生效，具体情况详见如下：
四、加强出口管制执法力度
（一）实体清单发布情况
1、列单主体行业分布
2025年，美国BIS共将131名中国主体列入实体清单。经梳理分析，从行业分布情况来看，被列入实体清单主体多涵盖半导体、信息技术、航空航天、人工智能等行业领域。
2、列单主要原因梳理
从公布的实体清单列单原因来看，2025年超70%的被列中国主体，主要因高科技领域或涉军用途上榜，涵盖半导体、计算机、人工智能、航空航天、量子技术等核心领域。具体而言，主要包括如下情形：（1）获取美国原产物项，助力中国军事现代化建设；（2）涉足中国先进计算、集成电路的研发、制造与分销，推动先进武器系统、大规模杀伤性武器及高科技监控应用发展，或直接向中国军方、政府及安全机构供应相关产品；3、参与高超音速武器研发设计，为中国军民融合发展提供支持；（4）涉及不受保障的核活动；（5）涉及支持中国量子技术发展等。此外，（6）向伊朗等受制裁国家转移两用物项，支持其军方及国防工业建设、与实体清单主体开展违规交易，也是2025年中国实体被列入清单的重要原因。
（二）出口管制涉华典型案例分析
1、案例介绍
案例一：2025年2月27日，新加坡警方与海关突袭后逮捕三名男子并指控其诈骗，案件涉美国某半导体巨头芯片涉嫌被转移至中国某人工智能公司，两名新加坡人被控共谋欺诈服务器供应商、一名中国公民被控虚假陈述最终用户。此次行动源于有媒体曝光新加坡中介绕过美国出口管制非法对华转芯片，新加坡贸工部明确表示不会容忍此类规避他国出口管制的行为。 [31]
案例二：当地时间2025年7月28日，美国司法部对加州知名EDA公司Cadence提起刑事诉讼，指控其违反美国出口管制规定，利用第三方主体故意规避制裁，向支持中国军事现代化及核武器计划的实体清单及其关联主体转移敏感美国技术。本案由 BIS 出口执法办公室与联邦调查局联合调查，披露该公司中国子公司员工在 2015 年 9 月至 2021 年 2 月间，通过实体清单别名主体等向涉中国军事现代化及核武器计划的实体清单相关方非法出口 EDA 软件、转让敏感技术，累计构成 58 项违规。Cadence公司已达成认罪协议并同意支付近 1.18 亿美元刑事罚款，BIS同时对其处以 9500 万美元行政罚款，抵扣后该公司总计需支付超 1.4 亿美元款项。 [32]
案例三：2025年8月5日，两名中国公民（耿某为美国合法永久居民、杨某为非法移民）因涉嫌违反美国《2018年出口管制改革法》，未经许可向中国出口价值数千万美元的 AI 专用敏感 GPU 芯片被联邦当局逮捕，该重罪最高可判 20 年监禁，二人首次出庭后尚未认罪。经查，2022 年 10 月至 2025 年 7 月间，二人通过在美成立的公司，将需许可的先进芯片先运至新加坡、马来西亚再转运至中国，还存在虚假标注等规避行为，执法部门已搜查其公司并查获含涉案通信记录的手机。[33]
2、案例评析
从上述执法案例中，我们可以清晰识别出，当前美国涉华出口管制已呈现出鲜明且严苛的执法态势，持续聚焦重点管控领域、加大处罚力度、强化各部门联合调查执法，实施企业经济追责与个人刑事追责的双重惩戒体系，这些执法特点也折射出当前美国出口管制的重要执法导向。现结合各类典型案例，对美国涉华出口管制的主要执法特征进行系统梳理，以便为相关企业及组织研判出口管制合规风险、建立健全风险防控机制提供相关指引参考。
其一，美国出口管制重点执法领域聚焦先进计算半导体领域。自2022年以来，美国已在立法层面构建起针对中国等强管控国家先进计算半导体出口管制的完整法律体系，因此，执法重点持续聚焦该领域，尤其将先进计算半导体的非法走私、规避出口管制等行为列为打击核心，文中Cadence案涉及的EDA芯片软件、GPU芯片案涉及的AI专用敏感GPU芯片均属于该领域的重点管控范畴。
其二，推动全球他国协同执行美国出口管制要求，强化全球执法延伸。美国通过《2018年出口管制改革法》授权BIS行使广泛域外执法权，积极推动第三国参与其出口管制执法网络，形成多国协同执法态势。文中新加坡警方与海关联合突袭、逮捕涉案人员并提起指控，新加坡贸工部明确表态不容忍规避他国出口管制的行为，便是第三国配合美国执法的典型体现，这也意味着第三国已成为美国出口管制全球执行网络的重要环节，不再是违规主体规避管制的“避风港”。
其三，提高罚款金额，同时强化对个人刑事责任的追究。在处罚力度上，美国显著提高出口管制违规行为的罚款金额，如Cadence公司需支付总计超1.4亿美元罚款，彰显严苛的经济惩戒导向；同时，执法手段进一步升级，加强对个人刑事责任的追究，如GPU芯片违规出口案中，两名涉案中国公民被提起重罪指控，最高可判处20年监禁，实施企业重罚与个人追责的双重惩戒体系。
其四，执法理由集中于涉实体清单违规交易及规避管制行为。美国涉华出口管制执法的核心理由未发生本质变化，仍主要围绕三类行为展开：一是与实体清单所列中国主体开展违规交易；二是通过第三方、关联方等手段规避美国出口管制；三是涉美半导体相关物项的违规出口交易，均是美国发起执法调查的重要依据。
其五，美国强化联合调查执法，形成协同管控合力。美国出口管制已摆脱单一部门执法模式，联合执法机制愈发成熟且力度持续升级。上文Cadence案由BIS出口执法办公室与联邦调查局联合调查、美国司法部提起刑事诉讼，形成调查、起诉、处罚的协同执法模式，这与美国近年来推动BIS与司法部联动、组建专项打击团队的执法趋势高度契合，大幅提升了执法的全面性与威慑力。
脚注：
[1] https://www.bis.gov/press-release/department-commerce-announces-rescission-biden-era-artificial-intelligence-diffusion-rule-strengthens
[2] https://www.bis.gov/media/documents/general-prohibition-10-guidance-may-13-2025.pdf
[3] https://www.bis.gov/media/documents/ai-counter-diversion-industry-guidance-may-13-2025.pdf
[4] https://www.bis.gov/media/documents/ai-policy-statement-training-ai-models-may-13-2025
[5] https://www.whitehouse.gov/articles/2025/07/white-house-unveils-americas-ai-action-plan/
[6] 英伟达公告：https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1045810/000104581025000082/nvda-20250409.htm
AMD公告：https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/2488/000000248825000039/amd-20250415.htm
[7] 英伟达公告：https://blogs.nvidia.com/blog/nvidia-ceo-promotes-ai-in-dc-and-china/
[8] https://www.cnbc.com/2025/07/15/howard-lutnick-says-china-is-only-getting-nvidias-4th-best-ai-chip.html?_&msockid=3d5f13e09bcf6dee161803cf9ae16cdb
[9] Synopsys:
https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/883241/000119312525130725/d14316d8k.htm
Cadence:
https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/813672/000081367225000079/cdns-20250523.htm
[10] Synopsys: https://news.synopsys.com/2025-07-02-Synopsys-Issues-Statement-in-Connection-to-the-Lifting-of-Recent-U-S-Export-Restrictions-Related-to-China
Cadence：https://mp.weixin.qq.com/s/pYXA_t-j6H5wxvZQpO332w
西门子：https://news.siemens.com/en-us/siemens-eda-china-update/
[11] https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1061219/000119312525147051/d34679dex991.htm
[12] https://www.reuters.com/sustainability/boards-policy-regulation/us-suspends-sales-some-us-technologies-chinas-airplane-maker-comac-new-york-2025-05-29/?utm_campaign=us-blocks-aircraft-engine-sales-to-china-s-comac-aircraft-maker&utm_medium=referral&utm_source=www.aviationoutlook.com
[13] https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/us-lifts-license-suspensions-ge-jet-engines-chinas-comac-2025-07-03/
[14] https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/trump-threatens-export-controls-boeing-parts-response-china-2025-10-10/
[15] https://truthsocial.com/@realDonaldTrump/posts/115351840469973590
[16] https://public-inspection.federalregister.gov/2025-16735.pdf
[17] https://www.reuters.com/world/china/samsung-wins-us-annual-approval-chipmaking-tool-shipments-china-source-says-2025-12-30/
[18] https://www.federalregister.gov/documents/2025/09/30/2025-19001/expansion-of-end-user-controls-to-cover-affiliates-of-certain-listed-entities
[19] https://www.bis.gov/media/documents/entity-list-faqs.pdf
[20] https://www.federalregister.gov/documents/2025/11/12/2025-19846/one-year-suspension-of-expansion-of-end-user-controls-for-affiliates-of-certain-listed-entities
[21] https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/2025/08/congressional-bill-h-r-1316-signed-into-law/
https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/1316?q=%7B%22search%22%3A%22HR+1316%22%7D&s=1&r=1
[22] https://www.congress.gov/bill/119th-congress/senate-bill/321/text/is
[23] https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/3447/text
[24] https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/5022/text/ih
[25] https://www.congress.gov/119/bills/hr5853/BILLS-119hr5853ih.pdf
[26] https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/5885/text
[27] https://www.congress.gov/119/bills/hr5955/BILLS-119hr5955ih.pdf
[28] https://kean.house.gov/media/press-releases/kean-johnson-introduce-bill-protect-american-ai-chips-strengthening-export
[29] https://www.congress.gov/119/bills/s3374/BILLS-119s3374is.pdf
[30] https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/6624/text/ih
[31] https://www.channelnewsasia.com/singapore/3-men-charged-fraud-nvidia-chips-singapore-china-deepseek-4964721
[32] https://media.bis.gov/press-release/cadence-design-systems-pay-95-million-penalty-bis-unauthorized-exports-chinese-entities-tied-development
[33] https://www.justice.gov/opa/pr/two-chinese-nationals-arrested-complaint-alleging-they-illegally-shipped-china-sensitive
来源：金杜研究院，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html
作者：
- 景云峰，金杜律师事务所、公司业务部、合伙人；业务领域：出口管制与经济制裁、中国反制措施与国家安全合规、海关与进出口监管等；联系方式：邮箱：jingyunfeng@cn.kwm.com
- 蔡蕾，金杜律师事务所、公司业务部
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