2025年1月2日，第14105号行政命令最终规则（the Outbound Investment Rules，下称“OIR”）正式生效，这标志着美国对外投资安全计划（Outbound Investment Security Program）进入实质运作阶段。2025年12月18日，美国政府颁布《2026财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2026），其中第LXXXV编《全面对外投资国家安全法案》（Comprehensive Outbound Investment National Security Act of 2025，简称“COINS法案”）首次为美国的对外投资限制提供了明确的联邦法律授权，完成了相关规则从行政命令到国会立法的升级。

针对中国大陆、香港及澳门地区相关主体，OIR规则着眼于半导体与微电子、人工智能及量子计算三大高科技领域，对美国人士及其受控海外实体的特定投资活动施加了广泛的申报或禁止义务。时值OIR规则实施一周年，本文结合我们的服务实践观察，旨在梳理美国对外投资规则的发展脉络、剖析当前监管动态，并对未来趋势作出研判，以期为可能受影响的中国科技企业及相关美方投资者提供具有操作性的合规见解与应对思路。

一、美国对外投资限制规则发展历程

早在2016年，部分美国国会议员就开始关注美国对中国等国家的特定对外投资可能带来的经济与国家安全影响。[1]

2018年美国通过《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，下称“FIRRMA”），[2]扩大了美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States）审查涉及关键技术、关键基础设施、敏感个人数据及特定房地产交易的外国对美投资的权限。在立法过程中，FIRRMA曾包含对外投资的监管条款，后续却因商业压力及其他政策考量被删除，[3]但美国对于对外投资议题的关注并没有就此停滞。

在2022年10月的《国家安全战略报告》（National Security Strategy of the United States of America）中，美国政府强调，将采取包括构建对外投资审查制度在内的针对性举措，以解决因美国对外投资流向外部敏感技术领域而引起的国家安全威胁。[4]

2023年8月，时任美国总统拜登发布第14105号行政命令，授权美国财政部建立美国对外投资限制框架规则。[5]根据该行政命令，美国总统对财政部作出指示，要求其发布相关法规，以应对某些美国投资可能加速“受关注国家”（country of concern）敏感技术和产品的发展而导致的国家安全威胁，其中包括中国大陆、香港及澳门地区。

2023年8月及2024年6月，美国财政部相继发布《拟议规则制定的预先通知》（Advance Notice of Proposed Rule Making）[6]及《拟议规则制定通知》（Notice of Proposed Rule Making）[7]，披露拟定细则并征求公众意见。

2024年10月，美国财政部发布《有关美国在受关注国家投资特定国家安全技术和产品的规定》（Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern，即“OIR”）。至此，美国对外投资限制规则正式落地，生效日期为2025年1月2日。

2025年2月，美国白宫发布《美国优先投资政策》（America First Investment Policy），[8]明确表示将在现有对外投资限制框架基础上评估扩展方案。该政策提及的可能方向包括：将受限制的领域从现有范围延伸至生物技术、航空航天等关键行业，并将受监管的交易类型进一步拓宽，以涵盖公开市场证券投资等更多形态的交易活动。

2025年12月，美国政府发布COINS法案，明确授权并要求财政部长对OIR现行内容进行修订与更新。经过此番立法升级，可以预见的是，未来美国对外投资限制体系将逐步强化完善。

二、现行美国对外投资限制规则梳理与解析

当前，以OIR为基础的美国对外投资规则围绕“受限外国人士”（Covered Foreign Person）及“受控交易活动”（Covered Transaction）这两组核心概念展开，对“美国人士”（U.S. Person）及其“受控海外实体”（Controlled Foreign Entity）开展涉受限外国人士的受控交易活动施加了申报或禁止义务。

以下，我们对重点概念及相关规则逐一展开分析。

（一）美国人士及其受控海外实体的义务

“美国人士”系指：

• 任何美国公民；
• 合法永久居民；
• 根据美国法律或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体[9]（包括该实体的任何外国分支机构）；
• 任何位于美国境内的人士。[10]

美国人士的“受控海外实体”系指依据美国以外任何国家/地区的法律组建，且由美国人士作为“控制方”（Parent）的实体。[11] 美国人士对海外实体的“控制方”地位可通过以下任一方式确立：

• 直接或间接持有该实体超过50%的已发行表决权股份或董事会表决权；
• 担任该实体的普通合伙人、管理成员或同等职位；
• 如该实体是集合投资基金，则该美国人士是其投资顾问（定义同《1940年投资顾问法》）。[12]

在OIR下，美国人士负有以下义务：

• 不得进行“禁止类交易”（详见后文），并应采取“一切合理措施”以禁止及防止其受控海外实体参与被禁止的交易；[13]
• 就“需申报类交易”（详见后文）向财政部进行申报，该义务延伸至其受控海外实体进行的此类交易，申报义务需于交易完成后30个日历日内完成。

此外，美国人士不得在知情情况下（Knowingly）指示非美国人士参与若由美国人士从事即属被禁止的交易。当美国人士拥有为一名非美国人士做出决策或实质性参与决策的权限（即使仅作为团体一部分），且行使该权限以指示、命令、决定或批准该交易，则该美国人士构成“知情指示”交易。然而，若美国人士主动回避以下全部活动，则不会被视为行使了前述权限：

• 参与与交易相关的批准和决策流程；
• 审阅、修订、评论、批准和签署相关交易文件；以及
• 与交易对手方进行谈判。[14]

（二）受控交易活动及例外

所谓“受控交易活动”，[15]是指美国人士在知晓交易目标涉及受限外国人士的情况下，由美国人士直接或间接开展的以下六类投资交易：

表1：受控交易活动

在明确上述受控交易范围的同时，OIR规则也设置了相应的例外交易（Excepted Transactions）条款。[16]除为美国政府雇员、受资助机构或其承包商执行政府公务行为之目的进行的投资交易外，符合以下例外情形的交易，亦不属于“被禁止类交易”或“需申报类交易”，从而免受OIR限制：

 表2：例外交易活动

（三）受限外国人士

以下就构成受限外国人士的三种情形展开讲解。

1. 情形1：从事受限活动的受关注国家人士

在OIR下，受关注国家即为中国（包括香港与澳门特别行政区）。“受关注国家人士”（person of a country of concern），[18]则包括以下情形：

 表3：受关注国家人士认定情形

OIR进一步将受限活动的范围划定如下：[20]

 表4：受限技术活动范围概述

2. 情形2：与从事受限活动的受关注国家人士存在特定关系

若某人士与从事受限活动的受关注国家人士存在特定控制或影响关系，且满足特定财务依赖条件，其自身亦将被视为“受限外国人士”。该特定关系的满足条件为，相关人士直接或间接持有从事受限活动的受关注国家人士董事席位、表决权、股权，或通过合同安排有权指示其管理事务或经营政策，并且自该等人士处获得或产生超过自身特定财务指标的50%（例如营业收入、收益、资本开支或经营支出）。

3. 情形3：特定情形下，参与特定合资企业的受关注国家人士

针对“组建合资企业”类受控交易投资，参与该合资企业的受关注国家人士将被认定为受限外国人士。

三、COINS法案下的规则演进与未来动向

2025年12月18日，经由《2026财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2026）[26]第LXXXV编COINS法案的颁布，美国政府对其未来的对外投资限制框架奠定了立法基础，并扩大了财政部的监管权限。基于对法案文本的全面研读，我们将重点变化与动向提炼如下：

（一）受限目标国范围显著扩大

COINS法案将“受关注国家”从原有的中国（包括香港与澳门特别行政区）基础上，新增了古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯以及委内瑞拉[27]。但考虑到美国既存的制裁体系，中国将依然是其中受“去美国化”投资影响最深的国家之一。

（二）受限技术活动领域扩展

对于受限技术活动，COINS法案在原有的半导体及微电子、人工智能系统、量子信息计算三大领域的基础上，新增了高性能计算与超级计算以及高超音速系统两大领域，并保留了未来新增其他高科技领域的空间。

（三）受控交易活动类型及例外范围调整

在OIR下，“知情指示”非美国人士进行禁止类交易，是美国人士的一项独立禁止义务，并不直接构成一项“受控交易活动”。COINS法案则将“指示”行为正式列为一类受控交易活动，如此一来，若美国人士指示非美国人进行需申报类交易，美国人将承担向财政部申报的义务。然而，前述指示交易的行为并不适用于特定基金投资。

针对受控交易活动的例外类型，COINS法案相较于OIR增加了如下例外：“小额交易”、“金融机构附属交易”（含结算、清算、承销服务、信用评级服务、外汇服务等）、“次生交易”（含原材料采购、银行贷款、银行支付处理、债务评级服务等）、“日常或行政性商业交易”等。值得注意的是，COINS法案限缩了衍生品投资相关例外，并且暂未保留OIR下的“银团贷款”与“雇员激励”例外，留待财政部未来颁布实施细则予以调整。

（四）建立受限外国人士数据库

COINS法案授权财政部建立一个对受限外国人士进行非穷尽式列举的公开数据库，以辅助（而非替代）相关投资者进行合规义务的判断。一方面，这一数据库的建立将与COINS法案下的申报义务形成相辅相成的“监管闭环”，美国投资者持续的申报义务履行是数据库信息的来源，而不断丰富的数据库信息又将作为合规依据，反过来促使需申报交易透明化，形成自我强化的监管生态。更重要的是，数据库的建立可能产生的寒蝉效应——尽管该数据库本身并不构成传统意义上的制裁行为，但一旦某实体被纳入其中，来自美国政府的监管关注也易被市场解读为潜在的风险信号，导致市场产生不良反馈，对相关实体的融资能力和商业信誉造成冲击。

此外，该数据库设置的移除程序显然也同时服务于美国获取中国企业技术发展情报、打压企业技术发展的目标。

（五）强调盟友协作

COINS法案要求美国财政部、商务部等行政机关加强与盟国政府的协作，以推动协同一致乃至多边的对外投资监管体系。此等做法与美国一贯的制裁战略一致，反映了美国的投资脱钩行径可能引导盟友效仿，从而加剧全球科技领域投资阵营化脱钩趋势。

（六）设置新规推行时间框架

COINS法案要求财政部自其颁布之日起450天内制定/修订新的对外投资规则，预计新规将最迟于2027年3月发布。在此之前，OIR将依然保持有效，相关方须继续严格遵守其中的申报与禁止性义务。

四、影响总结与合规建议

经过OIR一年多来的实施与COINS法案带来的立法升级，美国对外投资限制规则已逐步演化为一个严密规范并动态扩张的监管体系。作为全球首个以维护所谓国家安全为首要目标并专门针对特定国家投资进行审查的法规，该机制实质上是美国以维护国家安全为借口，限制中国获取关键技术、开展海外融资，进而遏制中国科技崛起的又一政策性工具。该法规的实施将进一步推动中美在半导体、量子计算和人工智能等前沿科技领域脱钩断链，并且还将给其他国家/地区实施类似保护主义和反全球化的举措提供不良示范，从而进一步加剧中美在科技领域的紧张关系并破坏全球科技产业链和价值链的稳定与安全。[28]对此，我们提出以下几点合规观察与应对建议，供相关企业与投资机构参考。

（一）主动判断合规影响，调整投/融资预期

从事于OIR以及COINS法案所限制领域的企业，应当动态评估自身业务是否可能被判定为“需申报类技术活动”或“禁止类技术活动”。在融资活动中，企业应基于评估结论对潜在的涉美背景投资者进行有针对性的风险告知以及协议规范，明确提示交易可能面临的监管合规义务，避免因美国政府的事后监管活动导致撤资、索赔等投资纠纷。在此过程中，企业也应严格把握信息披露尺度，避免触及泄露商业秘密或违反数据跨境传输义务。鉴于OIR与COINS法案带来的高度不确定性，企业需相应调整融资预期，积极拓展非美背景资本来源。

对于美方背景投资机构而言，则应当积极落实尽职调查义务。投资机构不应仅依赖于目标企业的单方披露，而应通过公开信息或其他可信渠道获取企业所有权控制与经营活动情况，主动判断其是否可能属于“受限外国人士”。在面对企业不愿全面披露业务信息，无法完成合规义务判断的情况下，则应在投资协议中加入合理的退出、估值调整机制以及因违反合规承诺导致的赔偿条款，从而在监管风险显化时能够有效止损并明确责任。

（二）合理安排企业架构，减轻规则负担

美国对外投资规则框架主要以“受限外国人士”为投资限制目标，企业可通过架构设计，合理区分技术团队与市场团队，或考虑通过所有权变更等方式，尝试在合规范围内降低投资限制规则对自身融资能力的影响。然而，在进行业务架构布局调整的过程中，不能一味迎合美方监管合规要求，盲目采取“去中国化”等容易触及中方监管红线的行为。在此过程中，企业必须平衡多国政府的监管要求，在专业人士的指导与规划下，实现出口管制、数据出境、对外投资等多方位管制要求的同步合规。

（三）规范投融资交易流程，隔离敏感美国连接点

在OIR与COINS法案的框架下，合规义务高度集中于“美国人士”这一关键连接点，这要求企业与投资机构在投融资交易中需审慎管理与美国存在关联的连接因素。具体而言，若企业决策层或投资委员会中存在具备美国国籍或永久居民身份的人士，此类人员若参与涉及受限技术领域的投融资决策，将可能触发相关合规义务。因此，在交易流程设计中，应建立明确的识别与回避机制，确保相关美国人士及时知悉交易属性，并在涉及受管制交易时全程退出协商、谈判与决策程序。此外，需特别关注地理连接点带来的风险，即便非美籍人士，若在交易关键阶段身处美国境内，亦可能被纳入“美国人士”范畴。建议企业在筹划及执行敏感交易期间，对相关人员跨境行程进行预先管理，有效隔离不必要的美国连接点，降低规则适用的不确定性。

如需进一步支持，通商可就OIR/COINS规则适用与交易识别、尽调要点、条款与流程设计提供专项咨询，并可协助美国人士准备并向美国财政部提交OIR项下通知/申报材料，帮助相关方做好合规口径与留痕管理。

注释：

[1]https://www.congress.gov/crs-product/IF12629

[2]https://home.treasury.gov/system/files/136/The-Foreign-Investment-Risk-Review-Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf

[3]https://www.congress.gov/crs-product/IF12629

[4]https://bidenwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

[5]https://www.federalregister.gov/documents/2023/08/11/2023-17449/addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in

[6]https://home.treasury.gov/system/files/206/Provisions%20Pertaining%20to%20U.S.%20Investments%20in%20Certain%20National%20Security%20Technologies%20and%20Products%20in%20Countries%20of%20Concern.pdf

[7]https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/05/2024-13923/provisions-pertaining-to-us-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in

[8]https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/02/america-first-investment-policy/

[9]根据OIR第850.212条，“实体”（Entity）包括任何分支机构、合伙企业、协会、遗产、合资企业、信托、公司、公司部门、集团、子集团或其他组织形式。

[10]参见OIR第850.229条。

[11]参见OIR第850.206条。

[12]参见OIR第850.219条。

[13]在判断美国人士是否采取了“一切合理措施”时，财政部将考虑诸多因素，其中包括：（1）与OIR相关的合规协议；（2）美国人士的治理权或股东权利情况；（3）培训和内部报告制度；（4）内部合规政策、程序和指南；以及（5）对内部政策、程序或指南进行测试及/或审计流程的实施情况。参见OIR第850.302条。

[14]参见OIR第850.303条。

[15]参见OIR第850.210条。

[16]参见OIR第850.501条。

[17]https://home.treasury.gov/system/files/206/Outbound-Investment-Security-Program-FAQs.pdf。

[18]参见参见OIR第850.221条。

[19]此处控制的标准详见OIR第850.221(e)条。

[20]详尽的技术参数与描述可详见于OIR第850.217条与第850.224条。

[21]实体清单见于：https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-744/appendix-Supplement%20No.%204%20to%20Part%20744。军事最终用户清单参见于：https://www.ecfr.gov/current/title-15/part-744。

[22]军事情报用户定义见于：https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-744/section-744.22。

[23]相关制裁清单查询链接为：https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/。

[24]同上。

[25]参见：https://www.govinfo.gov/link/uscode/8/1189。

[26]https://www.congress.gov/bill/119th-congress/senate-bill/1071/text。

[27] COINS法案对委内瑞拉设置的要件为“由尼古拉斯·马杜罗·莫罗斯政权统治”，基于目前政治环境，未来委内瑞拉是否将被视为“受关注国家”尚待进一步观察。

[28]见胡子南、杨向荣：《国家安全视域下的美国对外投资审查：立法变迁、制度博弈与中国应对》，载《战略决策研究》第2期，第87页。

 （原标题：通商研究 | 美国对外投资限制规则：回顾、演进与展望）

来源：通商律师事务所

作者：

• 郭小明，通商律师事务所深圳办公室合伙人；业务领域：合规与政府监管、知识产权、商事诉讼、商事仲裁；联系方式：邮箱：guoxiaoming@tongshang.com
• 张一品，通商律师事务所纽约办公室合伙人；业务领域：合规与政府监管、商事诉讼、商事仲裁；联系方式：邮箱：zhangyipin@tongshang.com

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