FSR条例第4(1)条针对如何确定外国补贴扭曲欧盟内部市场规定了两项条件，如果（一）一项外国补贴可能提高企业在欧盟内部市场的竞争地位，且（二）实际或潜在地对内部市场竞争产生负面影响，则应被视为存在扭曲。指南针对这两项条件给出了下述指引：

（一）条件（一），外国补贴是否有助于提高企业在欧盟市场竞争地位

欧委会认为只有在外国补贴可能直接或间接使该企业在欧盟市场从事的经济活动受益时才可能提高其在欧盟市场的竞争地位。与指南草案相比，指南不再采用“在欧盟内部市场使用的外国补贴”“旨在或针对欧盟内部市场的外国补贴”“其他外国补贴”的分类方法，而是根据是否定向用于欧盟，将外国补贴分为以下三类：

（二）条件（二），外国补贴是否实际或潜在地对欧盟内部市场竞争产生负面影响

这种影响可能发生在受补贴企业在内部市场实际或潜在参与的任何活动中，包括绿地投资、服务提供、销售在欧盟制造的产品、收购欧盟企业或参与公共采购投标，也可能发生在受补贴企业所处行业的上下游或相关行业。值得关注的是，外国补贴是对竞争产生负面影响的一个因素，但它不一定是唯一甚至主要因素，欧委会只需要证明该外国补贴对竞争的负面影响起到了促成作用。此外，并不要求欧委会证明补贴对竞争的实际负面影响，而仅需证明其可能性，并且无需证明这种负面影响带来的扭曲是否严重。

欧委会在评估外国补贴是否实际或潜在地对欧盟内部市场竞争产生负面影响时，会采用两个步骤：(1)评估外国补贴对企业在内部市场的行为产生的实际或者潜在影响；(2)评估由此导致的竞争格局的改变或影响是否对内部市场其他经营者产生损害。外国补贴可以通过多种方式改变或干扰竞争，从而可能损害内部市场的其他经济行为者。例如，通过补贴提高了受补贴企业的财务实力、降低了资金使用成本或生产成本，使其能够采取降低价格或调整付款条件等更激进的商业策略；能够促成增加产能投资、创新、市场拓展、并购等战略决策；能够提高企业的风险承担偏好。指南指出，在评估受补贴企业的相对竞争力变化可能对其他经济行为者产生负面影响的程度时，欧委会可能会综合考量外国补贴的范围、目的和条件；金额；是否属于最有可能扭曲欧盟市场的补贴类型；企业的规模及其活动范围；企业所属行业特征；法律背景等指标因素。

（三）公共采购程序

根据FSR条例第27条，导致或者有风险导致公共采购程序中扭曲效果的外国补贴，应理解为该补贴使运营者提交有关工程、供应或服务不当有利的标书。指南特别指出，向超出FSR条例第28(1)(b)条范围，即投标人、其非独立决策的子公司、母公司，以及参与同一投标的主要分包商和供应商以外的公司提供外国补贴，也可能间接使投标人受益。指南同时强调，即使集团内部不存在正式的依存关系，两个集团实体之间仍然可以存在明显的动因转移补贴。不当有利的投标包括降低价格、提高质量或提供与交货、售后、付款、服务、技术等相关的更优条款。欧委会可以通过与其他可比标书比较、与订约当局内部采购文件比较、与没有补贴情况下提交的标书比较等各种方式来确定标书是否存在不当有利。对于受补贴的投标人而言，则应通过外国补贴以外的因素证明该投标优势的合理性，例如生产过程的成本效益、创新的技术解决方案等。

根据FSR条例第6条，欧委会可以根据收到的信息逐案执行平衡测试，以平衡外国补贴在扭曲欧盟市场方面的负面影响与发展相关经济活动的积极影响，包括与欧盟政策目标、欧盟非约束性法案中的政策目标及欧盟以外的政策目标相关的更广泛的积极影响。例如，高水平的环境保护，包括第三国减缓气候变化、保护生物多样性等；更高的社会标准，包括人权保护；促进研究开发和创新产品；促进欧盟弱势地区经济发展；或提升欧盟竞争力和韧性。

在公共采购投标程序中，欧委会还应考虑有关货物和服务是否具有替代供应来源。当订约当局无法有效采购时，公共服务无法获得可能产生严重影响，因此，在没有其他替代供应来源的情况下，订立公共合同的可能性也可被视为一种积极影响，即使该合同是与受补贴的投标者签订的。

从程序角度，存在积极影响的利益相关方，特别是受补贴企业本身应承担举证积极影响存在的责任。指南指出，平衡测试中提出积极影响主张时，应提交可以由欧委会核实的证据，因此此类证据不能够仅仅是理论性论述，而应当包括基于个案的特定的、扎实的、实证数据（如财务数据）的定量或定性分析。

与指南草案相比，指南新增了一个详细的平衡测试示例。该示例给出了欧委会对一个虚拟的案例的评估思路：(1)评估企业主张的积极效果在没有外国补贴的情况下是否能实现；(2)评估积极效果的性质和程度；(3)将积极效果和扭曲的负面效果进行权衡比较，若两者不成比例（即采用扭曲程度较低的手段也可以实现同样的积极效果），则需要通过承诺或者救济措施避免扭曲。

根据FSR条例第21(5)条及第29(8)条，对于低于申报门槛的并购交易和公共采购投标，如果欧委会怀疑有关经营者在并购交易前/提交标书前3年内可能受益于外国补贴，则欧委会可以在并购交易实施前/授予合同前的任何时间要求对该交易/投标进行事前申报。这意味着欧委会对于未达到申报门槛的并购和公共采购交易仍享有充分的裁量权。

指南指出，在评估相关交易是否值得事前审查时，欧委会考虑的因素包括且不限于：并购交易的目标公司经济规模（尤其是营业额）是否反映其经济重要性；当前或未来经济活动及相关供应链的战略重要性，特别是其拥有关键基础设施或创新技术等战略资产时；相关企业通过投资、并购或公共采购所建立的经济影响力；企业过去取得了扭曲性外国补贴的认定，或者被启动深入调查且已经确认存在获得扭曲性外国补贴的充分迹象；外国补贴是否属于最有可能扭曲欧盟市场的补贴类型、交易方的财务信息或商业计划、FSR条例第4条设置的判断扭曲效果的五项指标等其他背景信息。

下一步，据悉欧委会还将在2026年7月前发布一份FSR实施和执行情况审查报告。

通过近期我们与欧盟委员会官员交换意见，并结合近期欧委会密集对中资企业启动FSR条例下的深入调查或黎明突袭等公开行动，可以预见下一阶段欧盟将会更加广泛积极地采用FSR这一政策工具，特别是对所谓战略性或敏感行业发起依职权调查，以及要求未达到主动申报门槛的交易进行申报等方式，来限制中资企业在欧盟的各类经营活动以及在所谓战略性或敏感行业中排除中资企业的影响，企业应对FSR案件的难度将显著提升。我们也将持续关注欧盟后续发起针对中资企业的FSR条例审查案件的公告。

中资企业在欧盟开展经济活动面临愈加复杂的法律环境。FSR要求的申报信息详实复杂，且审查过程中欧委会可能还会关注企业在早期签署的与经济活动有关的相关协议具体条款。建议企业尽早开始前期准备工作，考虑引入专业团队梳理和追踪企业集团取得的各级政府提供的所有形式的补贴，包括税收减免、专项资金、融资担保等，协助企业对扭曲效果进行初步研判，从而降低后续的应对风险及时间成本。

原标题：欧盟委员会正式发布《外国补贴条例适用指南》

来源：普华永道