中国反制美国对华海事301调查——中美航运博弈下的影响与应对

2025年4月17日，美国贸易代表办公室（USTR）在进行301调查后，正式公布了针对中国海运、物流和造船业将采取的限制措施，包括针对挂靠美国港口的中国船舶（包括中国所有、经营、建造的船舶）以及非美国建造汽车运输船舶的额外收费措施（下称“港口费措施”）、有关船舶运输服务的限制措施以及有关港口设备的关税措施等，有关措施在180天的过渡期后将分批次实施。此后，USTR对其中部分措施进行了调整，同时，美国海关与边境保护局（CBP）在2025年10月3日公布了关于对中国船舶以及非美国建造的汽车运输船征收港口费的细则，2025年10月14日，第一阶段的港口费措施正式落地实施。

在美国对中国船舶和运营商额外征收港口费措施落地之际，中国迅速采取了反制措施，中国交通运输部于2025年10月10日发布《关于对美船舶收取船舶特别港务费的公告》（2025年第54号公告），自2025年10月14日起正式实施针对美国港口费措施的反制措施，并于10月14日发布《对美船舶收取船舶特别港务费实施办法》（下称“《对美港务费实施办法》”），以落实第54号公告反制措施的具体安排。

目前，中美航运博弈的核心是双方互征港口费用，中美作为世界贸易大国，港口航运吞吐规模较大，这一博弈无疑将对中美乃至全球的海事、物流和造船业产生深远影响。本文将就美国针对中国的港口费措施等限制措施和中国的反制措施主要内容进行概括总结，并进行对比分析。同时，我们将进一步分析中美航运博弈下的具体影响，以协助有关国际航运、贸易企业进行风险应对。

一、美国对中国海运、物流和造船业301调查的具体措施

根据美国USTR于2025年4月17日发布的具体措施及其后续修改，以及美国CBP于2025年10月3日公布的港口费细则等规则，美国自2025年10月14日起对由中国所有、经营、建造的船舶，以及所有非美国建造的汽车运输船征收额外港口费用，并将在后续针对液化天然气（LNG）船运服务采取限制，并对港口设备加征关税，具体而言包括以下五项措施：

（一）费用1：对中国的船舶经营人和船舶所有者收取服务费

1. 收费对象

此项费用的征收对象为中国的船舶经营人/船舶所有者。

中国船舶所有者、中国船舶经营人指在船舶入境或结关声明或其电子等效文件中被认定为船舶的所有人（Owner）或经营人（Operator）且符合以下任一条件的实体：

（1）在船舶入境或结关声明或其电子等效文件中，国籍被确认为中华人民共和国（PRC）（包括中国香港或中国澳门，下同）；

（2）总部、母公司总部或母公司主要营业地点位于中国内地、中国香港或中国澳门；

（3）由中国内地、中国香港或中国澳门的公民拥有或控制；

（4）由中国内地、中国香港或中国澳门拥有、控制，或受中国内地、中国香港、中国澳门管辖或指示，包括如下情形：

该实体为上述地区的国民或居民；
该实体依据上述地区法律组建，或其主要营业地点位于上述地区；
中国内地、中国香港或中国澳门政府（或其组合）直接或间接持有该实体25%或以上的表决权权益、董事会席位或股权权益；
该实体25% 或以上的有表决权股份、董事会席位或股权，由符合上述条件i - iii的主体的任意组合直接或间接持有；

（5）由根据《2021财年国防授权法案》（Public Law 116-283）第1260H条规定被列明为中国军事企业（Chinese Military Company）的实体拥有或控制；或

（6）是根据《美国法典》第46编第40102（7）节定义的海洋公共承运人（Ocean common carrier），且其运营资产直接或间接由中国政府或其任何行政区划拥有或控制。若符合以下任一情形，即视为该承运人受政府拥有或控制：

承运人的多数权益以任何形式由中国政府、政府机构或受中国政府控制的公共或私人实体拥有或控制；或
中国政府或其任何行政区划有权任命或否决承运人多数董事、首席运营官或首席执行官的任命。

2. 收费标准和方式

此项费用针对中国船舶所有者、中国船舶经营人拥有或运营的船舶，基于船舶净吨位征收，除符合豁免和适用特殊规则的情况，船舶经营人须在船舶首次从美国关境外进入某一航线的第一个美国港口或地点前或当时，支付以下费用：

收费期间	费率（美元/净吨）
2025.10.14 - 2026.4.16	50
2026.4.17 - 2027.4.16	80
2027.4.17 - 2028.4.16	110
2028.4.17之后	140

* 若船舶在离境前多次进入美国港口，以一轮次或一连串停靠为一次（per rotation or string of U.S. port calls）计费。该费用每艘船每年最多收取五次。

（二）费用2：对中国建造船舶的非中国经营人收取服务费

1. 收费对象

此项费用的收费对象是使用中国建造船舶的非中国经营人。其中，“中国建造船舶”是指根据CBP和美国海岸警卫队（USCG）法规中“建造地”定义，在中国内地建造并在《船舶进出港申报单》（CBP Form 1300）或其电子等效文件中明确标注了建造地信息的船舶。

2. 收费方式

当中国建造的船舶从美国海关境外抵达美国港口或地点时，使用中国建造船舶的非中国经营人（即不符合上述费用1中对中国船舶经营人定义的主体）必须按以下两种计费方式中较高者支付相关费用：

收费期间	净吨费率（美元/净吨）	卸箱量费率（美元/箱）
2025.10.14 -2026.4.16	18	120
2026.4.17 -2027.4.16	23	153
2027.4.17 -2028.4.16	28	195
2028.4.17之后	33	250

该费用每艘船每年最多收取五次

3. 费用豁免范围

值得指出，以下情况可免于缴纳费用2：

（1）任何运输美国政府货物的船舶，可免于缴纳该费用。

（2）以下中国建造船舶亦可免于缴纳该费用：

加入以下计划的美国船舶：自愿多式联运海运协议（Voluntary Intermodal Sealift Agreement）；海运安全计划（Maritime Security Program）；油轮安全计划（Tanker Security Program）；电缆安全计划（Cable Security Program）；
空载或压载状态进入美国港口的船舶；
运力小于或等于以下阈值的船舶：载箱量≤ 4,000个20英尺标准集装箱（TEU）的集装箱船；运载能力≤ 55,000载重吨的非散货船类型船舶；或单船运载能力≤ 80,000载重吨的散货船；
从外国港口或地点出发，航行距离＜2,000海里进入美国本土港口的船舶；
船舶由美国实体所有，且该实体由美国人控制，且至少75%的实际所有权益归美国人持有；
为散装液体化学品运输特殊设计的船舶；或
在《船舶进出港申报单》（CBP表格1300）或其电子版本中主要被标识为“五大湖船舶”（Lakers Vessels）的船舶。

（三）费用3：对非美国建造的车辆运输船舶的经营人征收服务费

1. 收费对象

此项费用针对的是非美国建造的车辆运输船舶的经营人。其中，“车辆运输船”（Vehicle Carrier）指在CBP表格1300中主要标识为“车辆运输船”的船舶。通常情况下，车辆运输船专为运输轮式或履带式货物设计，货物通过甲板斜坡自行装卸，而非通过舱口吊装。而“非美国建造船舶”指的是不符合如下“美国建造船舶”要求的船舶：

（1）在美国境内建造；

（2）根据美国法律注册；

（3）所有主要船体或上层建筑组件（从原材料熔炼到钢铁产品涂层）均在美国制造；且

（4）船舶的以下组件必须在美国制造：

空气断路器；
焊接船用锚链和系泊链；
管道用联邦供应分类4810和4820的动力与非动力阀门；
金属加工机械的联邦供应分类（编号3405、3408、3410-3419等）；
船用辅助设备（包括泵）；
推进设备（发动机、推进电机、减速齿轮、螺旋桨）；
船用起重机；
起重机吊具；
旋转电气设备（发电机、电动机）；
液化天然气蒸发气管理与再液化用压缩机、泵和热交换器。

2. 收费方式

此项费用原本基于进入美国港口的外国建造车辆运输船舶的汽车等效单位（Car Equivalent Unit，CEU）征收，但USTR于6月6日及10月10日将该收费基准变更为按照“净吨”计费，非美国建造车辆运输船的经营人必须在船舶从境外首次进入美国港口或地点之前或当时，按照每净吨46美元支付费用。

（四）对液化天然气（LNG）运输的服务限制

不受其他法律规定限制，从美国出口液化天然气（LNG）须获得出口许可证，且在运输服务上须自2028年4月17日起须满足其中一定比例的LNG由美国建造、悬挂美国船旗并由美国运营的船舶运输，有关比例逐年递增。若未按照该等限制比例进行运输出口，USTR可暂停其液化天然气出口许可证，直至符合要求。LNG运营商、船舶所有人和经营人必须按照有关要求，向美国能源部报告以美国旗船、美国建造船以及美国运营船为船东的液化天然气运输情况以及所运输液化天然气的百分比。

责任主体：根据CBP最新发布的港口费细则，就上述有关第1-3项港口费用，船舶经营人负有自行申报义务，即船舶经营人负有合规和缴费义务，须自行查明确认是否应缴纳上述费用，并根据要求填报相关信息并提供相关证明文件，且需在抵达美国境内第一个港口前或当时，完成缴费并提交电子证明。CBP建议船舶经营人至少在抵港前三个工作日通过财政部官网 Pay.gov 完成支付。

适用顺序：根据相关规则，上述第1-4项措施将不会累计适用于同一艘船，而是将按照如下顺序进行适用：

如果船舶受到上述第4项LNG运输服务限制，则不会受上述第1-3项港口费用限制；
如果船舶为车辆运输船舶，则仅适用上述第3项收费限制；
如果船舶是由中国主体运营或所有，则仅适用上述第1项收费限制；
如果上述第1项和第3项收费限制均不适用的情况下，再确认第2项收费限制是否适用。

（五）对中国岸桥起重机（STS）和货物装卸设备加征关税

2025年4月17日，USTR公布的措施包括对中国制造的岸桥起重机和部分港口设备征收20%-100%的关税。

2025年10月10日， USTR发布公告，宣布修改对特定中国制造的港口设备征收的关税，具体如下：

岸桥起重机（Ship-to-Shore Cranes, STS）：加征100%额外关税
集装箱底盘车（Intermodal Chassis）及零部件：加征100%额外关税

以上关税将于2025年11月9日起生效。

二、中国对美船舶收取船舶特别港务费的反制措施具体内容

针对上述美国有关船舶的港口服务费措施，中国交通运输部于2025年10月10日发布《关于对美船舶收取船舶特别港务费的公告》，并于美国港口费措施第1-3项正式实施当日，发布了《对美港务费实施办法》细化对美船舶收取船舶特别港务费的反制措施。《对美港务费实施办法》共十条规定，主要内容包括该规则的制定依据、收取费用的船舶范围和缴费责任人、收取的港务费标准、收取费用的主管机构、缴费航次、缴费的时限和申报要求、主管部门的信息核实职责、违规后果、规则的动态调整、规则的解释部门和施行时间，具体而言：

（一）征收对象

根据《对美港务费实施办法》第二条规定，以下从事国际海上运输、靠泊中国港口的美国船舶并应当缴纳船舶特别港务费：

（1）美国的企业、其他组织和个人拥有船舶所有权的船舶；

（2）美国的企业、其他组织和个人运营的船舶；

（3）美国的企业、其他组织和个人直接或间接持有25%及以上股权（表决权、董事会席位）的企业、其他组织拥有或运营的船舶；

（4）悬挂美国旗的船舶；

（5）在美国建造的船舶。

豁免船舶：上述第（1）项至第（4）项中由中国建造的船舶免于缴纳。仅进入中国船厂修理的空载船舶，以及其他经认定予以豁免的船舶免予缴纳。　　

（二）收费标准

根据《对美港务费实施办法》第三条规定，船舶特别港务费的具体收取标准如下（不足1净吨的按1净吨计）：

收费期间	费率（人民币/净吨）
2025.10.14-2026.4.16	400
2026.4.17-2027.4.16	640
2027.4.17-2028.4.16	880
2028.4.17之后	1120

对于同一艘船舶，一年内收取船舶特别港务费不超过5个航次。每年4月17日为年度计费周期起始日。

（三）缴费责任主体及违规后果

根据《对美港务费实施办法》第二条和第六条规定，上述船舶的缴费义务人为船方或其代理人，船方或其代理人应在船舶预计抵达中国港口7日前（航程不足7日的，在驶离上一口岸时），如实向港口所在地海事管理机构通报船舶的建造国、悬挂国旗、所有人、经营人、租赁情况、本航次拟挂靠港口等信息，并缴纳船舶特别港务费。

根据《交通运输部关于对美船舶收取船舶特别港务费的公告》，船方或其代理人应在国际航行船舶进口岸申请时，通过中国国际贸易“单一窗口”的网站，将《船舶涉美信息报告表》与进口岸申请材料一并提交海事管理机构。

根据第八条规定，未按规定缴清船舶特别港务费的船舶，海事管理机构不得为其办理进出口岸手续。船方或其代理人逃避缴纳船舶特别港务费的，对于已经驶离中国港口的船舶，下次挂靠中国港口前应当补齐欠缴的费用。

三、中美航运博弈措施对比评析

根据上述关于美国对中国海运、物流和造船业301调查的具体措施内容的总结，美国主要通过对挂靠美国港口的船舶经营人加征高额服务费用的方式，来限制中国籍的船舶经营人，并限制其他国家的船舶经营人使用、采购中国建造船舶。同时，美国还拟采取其他限制措施促进美国LNG货物由美国船舶运输，并对中国制造的港口设备加征关税。因此，美国出台该单边制裁措施的意图是制约中国的造船、海运和物流发展，以促进本国航运业回流。

相反，中国的特别港务费措施整体是针对美国船舶收取特别港务费的对等反制措施，是维护中国产业和企业合法权益和国际航运公平竞争环境的正当举措。从《对美港务费实施办法》中所规定的征收对象可以发现，中国的征收措施仅针对船舶所有人、经营人为美国主体的船舶、美国建造的船舶、悬挂美国旗的船舶以及涉美投资达到一定比例的船舶，相关措施基本与上述美国对华船舶的费用1和费用2相类似。

此外，中国反制措施中特别指出的“美国的企业、其他组织和个人直接或间接持有25%及以上股权（表决权、董事会席位）的企业、其他组织拥有或运营的船舶”，看似是对美国的港口费措施的加码反制，实际上是与美国措施下中国船舶所有者、中国船舶经营人的定义第（4）项相类似（详见上述美国港口费措施中费用1有关收费对象的说明）。该点类似于美国出口管制和经济制裁下的50%原则（具体可参看我们此前文章《美国出口管制“50%规则”生效：实体清单、军事最终用户清单的穿透规则影响与合规应对》），将大幅扩大应缴纳特别港务费的美国船舶数量，但是对于该等比例的计算是否可能参照50%原则进行多个美国主体的持股比例合并计算尚不明确。事实上，我们理解由于中美航运业规模相差较大，美国的商船数量以及造船数量规模远低于中国，因此，通过该条措施可以将反制措施延伸至美国对外投资的船舶，从船舶绝对数量上而言也可能达到对等的反制效果。

然而实践中，对于监管向上穿透识别船东或船舶经营人是否存在超过25%比例的美国/中国主体，可能有一定困难；此外，部分公司尤其是上市公司企业可能存在多个中国或美国主体个体持股低于25%，但中美两国目前的规则均未明确是否需考虑合计持股的情况。

四、中美航运博弈的可能影响与应对建议

（一）中美航运博弈的影响

中美两国作为国际贸易大国，通过海运挂靠中美两国港口的国际货物运输量较大，在中美航运博弈的背景下，全球的海运、物流和造船业都可能会受到连锁反应的影响，简要而言：

1.运输成本上升与运价波动：中美两国的港口费措施，将直接推高涉美和涉中航线的运输成本，并将传导至物流行业，导致仓储、货代等环节费用上涨。有关成本的叠加将可能传导至托运人，导致涉美、涉中航线的运价上涨，进而甚至导致全球国际航线的运价波动加剧。

2.国际航运的运力再分配：有关国际航运经营者可能通过航线调整、调配其他非中国/美国制造船舶的方式，以避免被加征高额服务费，不仅短期内可能造成有关航线运力紧张，还可能传导至其他区域造成运力短期紧张。

3.航线转移与运输效率下降：部分国际航运经营者可能规避涉美、涉中航线，转而通过第三国港口中转的方式，拉长运输周期并增加物流复杂性。例如，货物可能绕道美国、中国临近国家港口再通过陆运方式运输，可能导致运输效率下降并进一步推高运输成本。

4.造船市场重构：由于上述中美航运博弈的措施相互对中国、美国建造的船舶征收港口费用，因此船东因美国和中国的港口高额费用可能减少或取消对中国和美国船舶的订单，进而可能转向日本、韩国等造船能力较强的国家；同时，由于中国还对美资直接或间接持股≥25%的船舶征收特别港务费，将可能中断、限制部分船舶的融资，有关造船成本将可能上升。

5.造船上下游产业链冲击及争议增加：此外，造船行业产业链较长，涉及船舶设计、建造、配套设备制造等多个环节以及船舶建造后的租赁、融资等交易，有关措施将对在建船舶的建造及其上下游相关产业产生连锁反应，可能导致大量相关交易产生争议摩擦。

6.租船合同纠纷增加：中国和美国有关港口费用的措施对于船舶缴费主体的责任人存在一定区别，美国明确责任主体为船舶经营人，而中国明确为船方或其代理人，而中美有关措施中均没有明确对船舶经营人、所有人/船方等进行明确界定，均以自行申报的形式向主管部门填报信息。在船舶租赁情况下，如合同没有对特别港务费的承担主体进行明确约定，则在光租、融资租赁、期租和航次租船等不同情形下可能船东和租家之间可能就该等费用的承担发生争议。

（二）应对建议

中美上述港口费措施的核心均在于识别“船舶属性”与“责任主体”的划分。对于经营中美航线的航运企业，以及通过海运运输国际货物的贸易企业均需注意中美港口费措施带来的法律合规与商业风险，重点可采取以下措施进行合规应对：

1.进行船舶属性筛查明确责任主体：对于企业内部目前所有、经营、租赁以及将来拟租赁或购入的船舶，都必须通过包含船舶登记的所有人、经营人、建造地等信息的筛查，此外由于中美规则都要求向上穿透识别间接持股的最终股东，因此还必须进行“涉中/涉美”股权穿透和运营结构的详细筛查：

就股权穿透筛查而言，目前中美措施均明确需向上穿透多层股权，确认是否有美国实体直接或间接持有25%及以上股权（含表决权、董事会席位）（触发中方收费），或是否有中国实体直接或间接持有25%及以上股权（含表决权、董事会席位）（触发美方收费），因此对于任何现有或拟新增的船舶，必须进行强化的股权穿透尽职调查，要求对方提供完整的股权结构图，直至最终的自然人或政府实体。
就运营结构筛查而言，企业除了需关注自有自营下的船舶经营人身份，更需关注光租、融资租赁、期租、航次租船和多层转租等交易结构下的船舶经营人的身份认定，对于不同租赁和经营模式下的船舶经营人认定存在不同的复杂性，需结合具体情况具体分析，并通过合同条款事先明确特别港务费的最终承担责任主体。

2.善用豁免条款：由于中美有关规则中均明确了豁免缴纳港口费的特别情形，因此企业可重点关注“中国建造的涉美船舶”免于中方收费、“美国建造船舶免于美国收费”等豁免规则，主动申请符合条件的豁免，降低运营成本。

3.优化船队与航线：根据相关规定，企业可能需调整船队航线，降低让“涉中”船舶挂靠美国港或“涉美”船舶挂靠中国港的频次。在可能的情况下，调配属性“中立”（非中美建造、无中美背景）的船舶执行中美航线。

4.更新标准合同库相关条款：航运和国际贸易企业之间的有关具体角色和权利义务高度依赖于背后的交易结构（商业合同），因此，有关企业应尽快修订所有类型的标准合同范本（包括运输协议、期租、光租、买卖协议、融资租赁协议等），加入针对中美港口费的专属条款，明确约定有关费用的责任承担主体、信息披露义务，并约定若有关船舶属性、船舶所有人/经营人身份变更情况下，导致船舶触发新的港口费条件，必须立即通知另一方，并协商成本分担或补偿方案。

5.持续监控与培训：中美政策可能调整，需持续关注动态，并定期对相关业务人员进行培训，确保合规流程有效执行。

（原标题：企业出海与合规｜中国反制美国对华海事301调查——中美航运博弈下的影响与应对）

（来源：北京市竞天公诚律师事务所，作者：杨波、虞杨、陈旻）

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