一、稀土技术出口管制的背景与战略意义

稀土作为不可再生的战略资源，被誉为“工业维生素”，在高新技术产业、国防军工和新能源领域具有不可替代的作用。中国作为全球稀土资源最为丰富的国家，经过数十年的发展，已经形成了从开采、冶炼分离到材料加工的全产业链优势。根据公开数据，中国掌控着全球92.3%的稀土分离产能和86%的深加工专利[1]，在全球稀土供应链中占据着主导地位。正因如此，稀土成为中国在国际贸易谈判和科技竞争中的重要战略筹码。

2025年10月9日，中国商务部正式发布了《对稀土相关技术实施出口管制的决定》（2025年第62号公告）[2]，标志着中国稀土管控政策进入了新的历史阶段。这一政策出台并非孤立事件，而是中国在复杂国际环境下，为维护国家安全和利益、履行国际防扩散义务以及促进产业升级转型而采取的系列举措中的重要一环。从历史脉络来看，中国对稀土出口的管理始于上世纪90年代，最初主要通过配额制度调节出口规模，随后不断丰富政策工具箱，加入关税、出口许可证、环保标准等多种手段。而本次技术出口管制，则意味着中国的稀土管理政策从产品层面延伸至技术层面，管控范围更广，影响力也更为深远。

从国际背景看，本次技术出口管制发生在中美贸易关系微妙变化的时期。回顾2025年6月，中美两国经过艰苦谈判，曾就稀土贸易达成临时性安排——中国同意“暂时恢复发放稀土出口许可”，但政策有效期仅6个月，且明确排除军工用途[3]。这一临时安排与美国在高端技术领域对中国的封锁形成对应关系，体现了双方在战略资源与技术优势上的博弈。而10月9日发布的2025年第62号公告，则是在临时贸易安排基础上的战略升级，彰显了中国在稀土领域巩固并发挥其全产业链优势的决心。

商务部新闻发言人在答记者问中明确指出：“稀土相关物项具有军民两用属性，对其实施出口管制是国际通行做法”[4]。这一表述强调了中国采取的措施符合国际惯例，并非单边行为。事实上，美国、日本、欧盟等发达经济体均对关键技术实施严格的出口管制，中国此举既是对国际规则的接轨，也是对自身国家安全利益的合理保障。

二、公告核心内容解读：从产品到技术的管制扩展

商务部2025年第62号公告对稀土相关技术出口管制做出了系统而详细的规定，体现出中国在稀土领域管理政策的精准化和全面化趋势。公告的核心管制对象覆盖了稀土产业全链条的技术环节，包括“稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关技术及其载体”，以及“相关生产线装配、调试、维护、维修、升级等技术”[4]。特别值得注意的是，公告明确定义“磁材制造”技术特指钐钴、钕铁硼、铈磁体制造技术，这三种磁材正是新能源汽车、风力发电、机器人等高端制造业不可或缺的关键材料。

（一）全面覆盖的管制范围

与以往主要针对稀土产品本身的管制不同，本次公告将管制范围扩展至技术载体和服务活动。根据公告，技术载体包括“设计图纸、工艺规范、工艺参数、加工程序、仿真数据等资料”[4]。这意味着不仅限于成型的生产技术，就连相关研发数据、工艺参数等知识资产也被纳入管制范围。同时，公告对“出口”的界定也十分广泛，不仅包括传统的跨境贸易，还涵盖“通过知识产权许可、投资、交流、赠送、展览、展示、检测、测试、援助、传授、联合研发、受雇或雇佣、咨询等任何方式进行的转移或者提供”[4]。这种宽泛的定义有效堵住了技术外流的各种潜在渠道，显示出立法者对于技术保护的前瞻性考量。

更为重要的是，公告建立了“明知”原则，规定即使出口的非管制货物、技术或服务，如果出口经营者明知其将用于或实质性有助于境外稀土活动，也需申请出口许可[4]。这一规定极大地扩大了管制的辐射范围，要求中国企业承担更多的尽职调查义务，不能以“不知情”为理由逃避监管责任。

（二）差异化的管制方式

公告并非采取“一刀切”的禁止方式，而是体现了精准化、差异化的管理思路。根据公告，出口经营者需向商务部申请出口许可，并提交《转移或者提供受出口管制技术情况说明》或《在境内提供受出口管制技术情况说明》[4]。这种个案审查机制为合法、合规的技术交流保留了空间，同时也确保了敏感技术不致外流。

同时，公告也设置了一定的例外情形，明确“已经进入公共领域的技术、基础科学研究中的技术或者普通专利申请所必需的技术不受本公告管辖”[4]。这一规定平衡了技术保护与技术进步的关系，避免了因过度管制而阻碍正常科研活动和知识传播，体现了政策的科学性和合理性。

表：62号公告管制的稀土技术主要类别

三、与既往稀土管控政策的关联与演进

2025年第62号公告并非中国在稀土领域的首次管制行动，而是长期以来不断完善稀土管理政策过程中的最新举措。要全面理解62号公告的意义，必须将其置于中国稀土管控政策演进的整体框架中考察。

（一）从产品到技术：管制的纵向深化

中国对稀土出口的管理最早可追溯至1990年代，当时主要采用出口配额制度调节出口规模。2000年后，随着中国稀土产业壮大和国际竞争加剧，管理措施逐步多元化，增加了出口关税、资质管理等手段。2025年4月，中国政府对中国组织和个人的稀土物项出口实施了管制，而有关稀土技术实际上早在2001年就已经列入《中国禁止出口限制出口技术目录》。本次62号公告则是对既有技术出口管制政策的强化系统化和法制化。

值得注意的是，与62号公告同日发布的还有2025年第61号公告——《对境外相关稀土物项实施出口管制的决定》[5]。61号公告的创新之处在于建立了“长臂管辖”机制，要求境外组织和个人在向中国以外的其他国家和地区出口原产于中国的稀土管制物项前，必须获得中国商务部颁发的两用物项出口许可证件，只要这些物项含有、集成或混有原产于中国的管制物项且价值比例达到0.1%及以上[5]。这一规定极大地扩展了中国出口管制的域外效力，与62号公告形成协同效应，共同构建了从产品到技术、从境内到境外的全方位管制体系。

（二）从贸易到安全：管制的目标升级

纵观中国稀土管制政策的演进历程，可以清晰地看到管制目标从单纯的贸易调节向国家安全保障升级的轨迹。早期稀土管控主要着眼于保护资源、规范出口秩序、防止恶性竞争，而近年来则越来越强调稀土作为战略资源对国家安全的重大意义。

62号公告开宗明义地指出管制目的是“为维护国家安全和利益”[2]，商务部新闻发言人也特别强调“部分境外组织和个人将原产中国的稀土管制物项直接或者加工后再转移、提供给有关组织和个人，直接或间接用于军事等敏感领域，对中国国家安全和利益造成重大损害或潜在威胁”[4]。这一表述明确将稀土技术出口管制与国家安全绑定，使其超越了传统的贸易政策范畴，成为国家安全体系的重要组成部分。

（三）从被动应对到主动塑造：管制的战略转变

中国稀土管制政策还经历了从被动应对到主动塑造的战略转变。过去，中国稀土管理多表现为应对资源流失、环境破坏等问题的被动反应；而现在，则更注重通过前瞻性的政策设计，主动塑造于己有利的全球稀土格局。

62号公告与61号公告的配合，使中国有能力对全球稀土产业链实施全流程监控和影响。特别是对于“使用原产于中国的稀土相关技术在境外生产的物项”的管制[5]，意味着即使稀土产品在境外生产，只要其生产技术源自中国，就会受到中国管制政策的约束。这种基于技术源头的管辖权主张，是中国在全球稀土治理中争取话语权的重要尝试。

表：中国稀土出口管制政策演进历程

四、中美稀土贸易谈判与62号公告的战略关联

2025年6月，中美之间围绕稀土贸易的互动为理解10月9日的技术出口管制62号公告提供了重要背景。6月26日，美国总统特朗普向媒体宣称“我们昨天刚和中国签了协议”[6]，美国商务部长卢特尼克随后澄清，该协议的核心内容是“他们将向我们交付稀土”，且“一旦他们完成交付，我们将取消对应的反制措施”[7]。这种“先交付后取消”的安排模式，反映了双方在稀土领域的相互依赖与战略博弈。

（一）临时安排的局限与战略考量

根据披露的协议内容，中国在6月的谅解备忘录中承诺向美国提供稀土材料，但这一安排设有双重限制：一是有效期仅为6个月，二是仅面向民用领域，军工需求被明确排除在外[3]。这种临时性、有限度的开放政策体现了中国在稀土博弈中的精准策略——既通过满足美国民用领域需求维持了贸易关系，又通过限制期限和领域保留了进一步博弈的筹码。

临时协议背后是双方的战略互疑与相互试探。美国试图通过放松部分技术出口限制（如航空发动机、乙烷化工原料）换取稀土供应保障，而中国则希望通过有限度的合作观察美国在核心技术管制（如高端人工智能芯片、光刻机）上是否会有实质性松动。这种相互试探反映了双方在战略竞争背景下深刻的互不信任。

（二）从临时协议到长期制度：62号公告的战略升级

62号公告的发布，标志着中国从临时性贸易安排走向制度化管制体系的战略升级。6月的临时协议仅为期6个月，预计将在2025年12月到期，而10月9日发布的技术出口管制62号公告则是长期性的制度安排，不受临时协议到期的影响。这一安排使中国在临时协议到期后仍能保持对稀土技术出口的有效管控，体现了国家在稀土管理上的长期战略考量。

同时，62号公告也为中国在未来谈判中提供了更为有力的筹码。通过建立完善的技术出口管制制度，中国能够在后续谈判中以此为杠杆，要求美国在技术出口管制上作出相应调整。美国商务部长卢特尼克曾坦言：“在与中国谈判的八年里，他们从未停止要求讨论出口管制”[8]。这表明出口管制已成为中美贸易谈判中的核心议题之一。

（三）全球供应链的“涟漪效应”

中美之间的稀土博弈产生了超越双边关系的“涟漪效应”，波及欧洲、日本等其他主要经济体。资料显示，在中美就稀土贸易达成临时协议后，“欧盟驻华大使庹尧诲紧急约见中国外长王毅，也要求解决稀土磁铁短缺问题”[9]。这一案例表明，中国对美稀土出口政策的调整会立即引发第三方国家的关注和反应，使中国能够在多边框架下掌握更多战略主动。

中国通过对稀土资源的管控，事实上获得了影响全球高端制造业布局的能力。例如，欧盟已设定“2030年自给率20%的目标”，澳大利亚稀土公司产能也提升至全球12%，这些动向客观上促进了全球稀土供应链的多极化发展。而62号公告对技术的进一步管制，则可能加速这一趋势，同时也使各国在寻求供应链多元化时面临更高的技术壁垒。

五、对中国企业及全球稀土产业的影响

稀土技术出口管制新政的实施，将对中国企业和全球稀土产业格局产生深远影响。一方面，中国企业面临更为严格的合规要求；另一方面，全球稀土产业链可能加速重组，形成新的竞争与合作态势。

（一）中国企业的挑战与机遇

对于直接从事稀土技术出口的中国企业而言，62号公告意味着更为复杂的合规流程和更高的运营成本。出口经营者现在需要向商务部申请出口许可，并提交详细的技术说明文件。此外，企业还需建立完善的内部合规机制，对拟出口技术进行严格筛查，确保不违反管制规定。这些要求对中小型企业尤其构成挑战，可能需要投入专门的人力物力建立合规体系。

然而，挑战中也蕴藏着重要机遇。首先，技术出口管制有助于保护中国企业的知识产权，避免核心技术通过各种渠道外流，维持中国在稀土加工领域的技术优势。长期以来，中国稀土企业面临核心技术被仿制的风险，管制措施的实施将为企业提供更为安全的创新环境。其次，管制政策通过限制技术外流，客观上保护了国内产业链的完整性，使中国企业在全球竞争中能够保持领先地位。最后，政策倒逼企业加强自主研发，向产业链高端环节攀升，促进产业升级转型。

值得注意的是，管制政策并非完全禁止技术出口，而是通过许可制度进行差异化管理。这意味着对于民用、非敏感领域的技术出口，仍有一定空间。企业需要学习在合规框架下开展正常的国际技术合作，平衡合规管理与商业机会。

（二）全球稀土产业链的重塑

62号公告的实施，将加速全球稀土产业链的重组与重塑。短期内，各国可能寻求稀土供应链的多元化，以减少对中国稀土的依赖；但中长期看，中国在稀土技术领域的优势仍难以撼动。

从供应链角度看，澳大利亚、缅甸等国正在提升稀土开采产能，欧盟也设定了提高自给率的目标。然而，这些努力面临一个重要瓶颈——稀土冶炼分离技术。中国在这方面的优势不仅源于技术积累，还包括环保处理成本和产业链配套等方面的综合竞争力。正如资料所指出的，中国稀土冶炼的成本仅为欧美的四分之一[10]，这种成本优势使得其他国家在短期内难以建立具有经济竞争力的完整产业链。

从技术流动角度看，62号公告与61号公告配合，将对全球稀土技术扩散路径产生深远影响。61号公告规定，即使是在境外使用中国技术生产的稀土产品，其后续出口也可能需要中国商务部许可[5]。这意味着中国稀土技术的影响力将超越国界，形成基于技术源头的全球管辖网络。这种机制下，各国企业将面临一个选择：是接受中国技术的管制条件，还是投入高昂研发成本自主开发替代技术。

（三）全球稀土治理的新规则

中国的稀土技术出口管制政策，特别是61号公告建立的域外管辖机制，正在推动全球稀土治理新规则的形成。传统上，出口管制仅限于领土范围内，而中国通过主张对使用本国技术的境外产品的管辖权，扩展了出口管制的域外效力，这可能会引发其他国家的效仿或反制。

另一方面，中国商务部表示“愿通过多双边出口管制对话机制，与各方加强沟通合作，促进合规贸易，保障全球产业链供应链安全稳定”[4]。这表明中国并非采取单边封闭策略，而是希望通过对话合作建立基于规则的稀土国际贸易秩序。这种立场有助于降低政策冲击，促进全球稀土市场的平稳过渡。

六、中国企业的合规路径建议

面对稀土技术出口管制的新规，中国企业需要系统构建内部合规机制，确保经营活动符合法律法规要求，同时最大限度保障商业利益。基于62号公告及相关法规要求，以下提供若干合规路径建议。

（一）建立内部合规制度

企业首先应建立专门的出口管制合规体系，包括制定内部政策与程序、设置专门岗位、开展员工培训等。具体而言，可采取以下措施：

• 成立合规部门：设立专门负责出口管制合规的部门或岗位，直接向管理层汇报，确保合规工作的独立性和权威性。
• 制定合规手册：编制详细的出口管制合规手册，明确技术出口筛查流程、风险评估方法和应对措施。
• 定期员工培训：对研发、销售、外贸等相关岗位员工进行定期培训，使其了解最新法规要求及合规流程。
• 建立技术筛查机制：建立系统化的技术筛查机制，对拟出口的技术进行筛查分类，确定其是否受管制及相应许可要求。

值得注意的是，62号公告要求出口经营者“加强合规意识，了解拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途等，确定其是否属于两用物项”[2]。这实际上将主动筛查的义务赋予了企业，企业不能再被动依赖监管部门的判断。

（二）加强供应链尽职调查

企业还需加强供应链尽职调查，确保不违反“明知”原则下的义务。62号公告规定，即使出口非管制货物、技术或服务，如果出口经营者明知其用于或实质性有助于境外稀土活动，也需申请出口许可[2]。这就要求企业：

了解客户背景：对交易对方进行背景调查，了解其最终用户和最终用途，评估其与敏感领域的关联度。

• 签订合规承诺：在与境外伙伴的合同中加入合规条款，要求对方承诺不将相关技术用于敏感领域。
• 保留调查记录：完整保存尽职调查过程中的相关文件和记录，作为合规证明的依据。
• 建立预警机制：建立风险预警机制，对交易对方的可疑行为及时识别并采取应对措施。

（三）善用咨询与例外条款

企业应主动利用公告提供的咨询渠道和例外规定，降低合规风险，提高运营效率：

• 事前咨询：对于无法确定是否受管制的技术，主动通过电子邮件(jingwaizixun@mofcom.gov.cn)向商务部咨询，获取官方指导。
• 利用例外规定：合理利用公告中的例外规定，如“已经进入公共领域的技术、基础科学研究中的技术或者普通专利申请所必需的技术不受本公告管辖”[2]，在符合条件时免除许可义务。
• 参与对话机制：通过行业协会等渠道参与商务部组织的合规对话，了解政策执行细节，反映行业关切。

（四）战略调整与长期规划

除了应对眼前的合规要求，企业还需从战略高度进行长期规划，适应新的政策环境：

• 调整技术出口策略：重新评估国际技术合作模式，在合规前提下调整技术输出路径，考虑通过境内设厂、合作生产等方式替代直接技术出口。
• 加强自主研发：加大研发投入，开发替代性技术或升级现有技术，建立技术壁垒，保持竞争优势。
• 产业链布局优化：基于管制政策调整全球产业链布局，合理配置境内境外资源，平衡效率与安全。
• 参与标准制定：积极参与国内国际稀土技术标准的制定，在规则形成过程中争取话语权。
• 通过上述措施，中国企业不仅能够有效应对当前的合规挑战，还能够在新的政策环境下发现机遇，实现可持续发展。

七、稀土管制政策下的全球博弈与中国战略

稀土技术出口管制新政的实施，标志着中国在维护国家安全、参与全球治理方面进入新阶段。这一政策不仅影响产业发展，更牵动大国博弈的全局格局，需要从战略高度理解其意义与前景。

（一）复合相互依赖下的理性选择

当今全球稀土产业已形成“复合相互依赖”格局——中国依赖西方市场，西方依赖中国资源与技术。在这种背景下，62号公告可视为中国在复合相互依赖网络中的理性选择。中国不再满足于充当原材料供应者，而是希望通过技术优势争取更大话语权，重塑于己有利的全球分工体系。

从博弈论视角看，中国选择在此时强化技术出口管制，是基于对国际环境的审慎评估。一方面，美国对华技术封锁日益严格，中国需采取对等反制；另一方面，全球能源转型加速，新能源汽车、风电等产业对稀土需求持续增长，强化了中国稀土筹码的战略价值。在此背景下，技术出口管制成为中国维护自身利益的重要工具。

（二）中国稀土政策的未来走向

基于62号公告及相关政策动向，可对中国稀土政策的未来走向作出以下预判：

• 精准化管控：中国将继续遵循精准化管控思路，对不同类别技术、不同用途、不同目的地实施差异化管制，避免“一刀切”对正常贸易造成不必要的干扰。
• 多边协调加强：中国将更加积极地参与稀土国际治理，推动建立多边出口管制机制，避免单边行动引发的贸易摩擦。
• 创新驱动强化：政策将更加注重激励技术创新，推动稀土产业向高端化、绿色化方向发展，巩固和扩大技术优势。
• 供应链韧性提升：通过国内国际双循环相互促进，增强稀土产业链供应链韧性，确保在外部环境动荡时的稳定供应。

商务部已明确表示“将采取多种许可便利措施”，并设置了“合理的过渡期”[4]，这表明政策实施将兼顾刚性与柔性，给企业留出适应空间。

（三）全球稀土新秩序的构建

中国稀土技术出口管制新政的实施，将加速全球稀土新秩序的构建。在这一过程中，中国有望实现从规则接受者向规则制定者的角色转变，通过参与乃至主导相关国际规则制定，保障国家利益的同时承担相应国际责任。

欧盟、美国等传统发达国家可能会加速推进稀土供应链“去中国化”进程，但受限于技术、成本和时间等因素，短期内难以根本改变现有格局。相反，各方更理性的选择是通过对话协商，建立基于规则的多边稀土治理体系，在保障各自安全利益的同时，维护全球稀土供应链的稳定与畅通。

中国商务部表态愿“与各方加强沟通合作，促进合规贸易，保障全球产业链供应链安全稳定”[4]，表明中国已意识到国际合作的重要性。未来，中国可能通过双边、多边渠道，与主要稀土消费国建立更为稳定的供需合作关系，避免市场剧烈波动对各方造成损失。

结语

商务部2025年第62号公告对稀土相关技术实施出口管制的决定，是中国在百年未有之大变局下，为维护国家安全和利益、促进产业创新发展而采取的重要举措。这一政策并非孤立存在，而是与中国既往的稀土管控政策一脉相承，与中美稀土贸易谈判紧密关联，与中国在全球治理中的角色定位相互呼应。

从企业角度看，新规带来了合规挑战，但也提供了转型升级的机遇。中国企业应主动适应政策环境变化，加强合规管理，提升创新能力，在新的规则下争取竞争优势。从全球视角看，中国稀土技术出口管制将加速全球产业链重组和技术格局调整，推动建立更加多元、平衡的稀土治理体系。

归根结底，稀土不仅是经贸往来的商品，更是国家间战略博弈的筹码。中国通过对稀土技术的出口管制，正试图在保障安全与促进发展、保护利益与承担责任之间寻找平衡点。这条平衡之路注定充满挑战，但也蕴含着中国与世界共同发展的新机遇。

参考文献

[1] 国际稀土产业协会. (2025). 《全球稀土产能与技术专利分布报告》. 取自https://www.irea.org/reports/rare-earth-capacity-2025

[2] 商务部公告2025第62号. 公布对稀土相关技术实施出口管制的决定. 取自http://www.mofcom.gov.cn/article/zcfb/zcwg/202510/20251003410565.shtml

[3] 白宫. (2025). 《中美稀土贸易临时安排声明》. 取自https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2025/06/26/us-china-rare-earth-arrangement/

[4] 商务部新闻办公室. (2025). 《商务部新闻发言人就稀土技术出口管制答记者问》. 取自http://www.mofcom.gov.cn/article/news/202510/20251003410570.shtml

[5] 商务部公告2025第61号. 公布对境外相关稀土物项实施出口管制的决定. 取自http://www.mofcom.gov.cn/article/zcfb/zcwg/202510/20251003410564.shtml

[6] 路透社. (2025). 《特朗普宣布中美达成稀土贸易协议》. 取自https://www.reuters.com/world/us-trump-announces-rare-earth-deal-with-china-2025-06-26/

[7] 美国商务部. (2025). 《关于中美稀土贸易安排的说明》. 取自https://www.commerce.gov/news/press-releases/2025/06/commerce-department-statement-us-china-rare-earth-trade

[8] 华尔街日报. (2025). 《中美稀土博弈背后的出口管制谈判》. 取自https://www.wsj.com/world/china/us-china-rare-earth-export-controls-negotiations-2025-10-10

[9] 欧盟驻华代表团. (2025). 《欧盟就稀土供应问题与中国进行磋商》. 取自https://eeas.europa.eu/delegations/china/eu-china-consultations-rare-earth-supplies-2025-10-11

[10] 国际能源署. (2025). 《全球稀土供应链成本分析报告》. 取自https://www.iea.org/reports/cost-analysis-of-global-rare-earth-supply-chains-2025

（来源：卓纬律师事务所，作者：姜凤纹）