中国德国商会（German Chamber of Commerce in China）于2024年底发布了《2024/25年度商业信心调查报告》[1]（“《调查报告》”）。该报告指出，在华德企有深度融入中国商业生态系统的趋势，40%的受访企业表示将使中国部分的决策环节更加独立于总部。该报告将这种被中国本土市场竞争格局与监管环境变化所驱使的战略转型过程定义为“本土化3.0”（Localization 3.0）。而从笔者的经验来看，无论是更多地启用中国本土人才担任高级管理职位，或是计划在中国建立独立的研发中心，近年来在华外企大多呈现出类似的态势。
随着全球高新技术产业格局的变化和地缘政治环境的日益复杂，本土化已成为外资企业在中国市场面临的重大课题。一方面，本土化是在新时代大背景下中国各界产业求生存、求发展而造就的“暗门槛”；另一方面，本土化亦是不少外企为了适应中国市场的竞争升级而做出的战略选择。
本文将从实践视角对“本土化”的诞生与演化进行溯源，探讨法律视角下如何理解本土化的内涵，并就外企本土化进程中可能遭遇的一些核心法律风险做出提示，为外企在华的业务决策和/或法律合规相关负责人提供参考。
一、本土化的多元时代背景
（一）外部压力与内部需求催生本土化向2.0版本发展
前面我们提到，《调查报告》中描述了“本土化3.0”。而对于1.0版本，中国德国商会将其定义为“关注于克服市场准入限制，例如要求与中国合作伙伴创建合资企业”。
实际上，市场准入限制或许是长久以来外商投资企业在各个国家在绝大多数时期里所需要关注的最主要的、甚至是唯一的门槛。但是从2018年以来延续至今的中美贸易战，彻底地打破了这一格局。除了今年早些时候沸沸扬扬的对等关税拉锯战，美国近些年来经济制裁与出口管制的包围网也越发细密。尽管近期中美对垒态势有所缓和，但长期来看这并不影响美国联合其“盟友”在战略新兴技术领域里进一步加强对华封锁、脱钩的整体布置。在此背景下，中国产业转而寻求国产替代、追求供应链自主可控是意料之中也是生存所必须的选项。面对外部“卡脖子”风险，构建自主可控产业链是维护国家经济安全的底线要求；同时，外部市场不确定性迫使中国企业将重心转向国内市场，这也将推动大量产业从出口依赖型转向“内循环为主、外循环为辅”的新结构。这也便是中国德国商会在2021年将本土化的定义升级至2.0版本[2]的外部原因。
不过，尽管上述外部原因极大地加速了中国转向自给自足、本土创新的发展进程，但这一进程本身其实在中美贸易战全面打响之前便已经启动了前瞻性的战略部署。2015年颁布的《国家安全法》要求，“实现网络和信息核心技术、关键基础设施和重要领域信息系统及数据的安全可控”[3]，奠定了本土化2.0的上位法律基础。同年《中国制造2025》从政策层面规划了制造业本土化路径，明确提出“到2025年，70%的核心基础零部件、关键基础材料实现自主保障的”目标。归根结底，该进程也同样是中国内部发展需要的必然结果。正所谓不进则退，对中国而言打破路径依赖、完成产业升级同样是势在必行的一步棋。
于是乎，在外部压力与内部需求的双重作用之下，最新政策将本土化要求推向了新高度。2024年12月我国财政部发布的政府采购征求意见稿规定，本国产品享受20%价格扣除优惠，当供应商本国产品成本占总成本80%时，也可享受该优惠。在关键行业层面，本土化要求更是全方位的，例如信息技术方面，“安全可靠工程”（后发展为“信创工程”）自2019年启动，涵盖硬件、软件、信息安全等领域，通过“2+8+N”体系实现从党政机关到八大行业再至全行业的分阶段推进；医疗方面，《政府采购进口产品审核指导标准》（2021年版）要求政府机构按比例采购国产医疗器械，涉及137种器械100%国产化等不同层级要求。
（二）本土化的下半场——从被动适配到主动拥抱
写到这里，肯定有读者会问，既然2.0版本已经囊括了对核心技术自主可控、国内大循环为主这些时下最新趋势的观察，那3.0版本又是基于怎样的重大变化？关于这个问题，不妨先来看下今年4月上海国际车展上发生的事情。
某知名老牌德系车企在本次车展上展示了专为中国市场打造的新能源概念车与全自研智慧座舱等产品，并将其视为“在中国，为中国”的战略转型阶段性成果。据悉，该企业将自2026年起，在多个细分市场新增10款专为中国市场定制的新能源车型。该企业的某中国高管指出，企业已逐步突破原有全球技术体系与本地市场之间的适配障碍，新产品的上市周期因此大幅缩短。这标志着该企业在华业务正在经历从“中国制造”向“中国定义”的重大转变。
无独有偶，某知名老牌日系车企也在同次车展上提出了“立全球、更中国”的主题。据悉，该企业对其中国分公司在管理体制上做出重大调整，史无前例地派中国人担任副董事长、总经理。更为关键的是，其在中国创建了独立的研发体系，并设置了中国首席工程师制度（Regional Chief-Engineer，RCE），赋予本土工程师在车型定义、技术路线、预算分配等关键环节的主导权。
现阶段，以新能源汽车、消费电子为代表的产业升级已颇有成效，中国本土的企业技术实力快速跃升，更在供应链效率和市场敏感度方面形成了独特竞争力，这直接导致中国市场的竞争激烈程度领先于全球其他地区，也让老牌外资巨头们的原有本土业务模式一时间难以跟上节奏。
这也就意味着，3.0版本的本土化不再是外资企业为了被动适配中国市场的法律法规和消费者需求而在中国建厂或提供特供产品，其核心在于从研发环节开始就吸收中国本土人才力量和针对中国市场设计产品定义，打造出真正诞生于中国市场、服务于中国市场的产品，从而帮助其保持行业领先地位。
中国德国商会报告的数据也印证了外企自主选择在中国进行本土化的趋势。报告显示，40%的受访德商选择建立服务于不同市场的独立供应链，38%增加本土研发投入，71%认同“在中国、为中国市场”的本土化理念。这些数据反映出外企对中国市场独特性的深度认知和战略调整的迫切性。
二、本土化是否应该有统一的法律标准？
聊完了本土化的前世今生，也应谈一下法律视角下的中国本土化究竟是什么内涵。实践中，外资企业在考虑如何满足本土化的各种硬性与软性要求时，往往会提出类似于下面的问题：
- 为避免被认为由外资实际控制，外资直接或间接持股比例应该不超过25%、49%还是其他？
- 多层股权架构下是否会要求“穿透面纱”以认定最终控制人？
- 境外上市公司的中国子公司在本土化语境下如何认定其成分？
- 员工持股平台中外籍员工比例是否计入外资？
- 董事长和总经理是否应该为中国籍？
- 核心技术研发中心是否应当设在中国？
- 核心技术人员是否应当为中国籍？
- 境内外团队混合研发场景下，境内研发比例占到多少才会被认定为本土成果？
- 核心算法和源代码是否不得在境外存储？
- 核心知识产权是否应当为中国实体单独所有？
- 设计研发与生产工艺等数据与境外母公司进行传输是否需要报告？
- 关键零部件、生产设备本土采购比例的具体数值要求？
- 如何界定“关键”零部件与“一般”零部件？
- 本土供应商认证标准中的“本土”如何定义？
- 原材料进口依赖度超过多少比例需要报告？
所谓本土化的具体要求，目前虽然缺少成文法律法规的具体指引，但可从国内部分招标或供应商认证的资格门槛设置中略见端倪。例如医疗行业[4]的招投标公告中，部分要求供应商为“成立三年以上的非外资独资或控股企业”。笔者在先前办理过的一起涉及信创产品的案件中，也有看到相关文件要求成员单位企业控股股东是中国法人或中国籍自然人股东，法人代表为中国籍，且外方出资比例不超过25%。
所述25%的股权比例设置颇具深意。相较于通常理解的50%控股线，25%的限制合理推测是基于间接持股的上一层股权结构，外资理论上可通过25%股权实现实质性控股。虽然从严格的法律意义上讲，在中国注册的公司即为中国公司，应当遵守中国法律，但很显然的，在本土化语境下的市场实践对“中国公司”的认定标准更为严格。这种认定似乎更多地关注企业的战略定位和核心利益归属，而非仅仅是注册地或法律形式，也不禁让笔者联想到美国外商投资审查（CFIUS）机制中的要求。在该审查机制中，外国人收购美国企业权益时，若直接或间接性获得目标公司25%及以上的投票权，即被视为能够获得“实质性利益”（substantial interest），结合是否存在外国政府背景或涉及TID业务等其他条件，则可能会触发强制申报要求[5]。
在具体实践中，笔者也遇到过客户被其上游要求做国产化率100%认证的情况。此认证报告目前由工业和信息化部某电子研究所（以下简称“电子研究所”）出具。根据官方公开的信息可见，该认证审核的维度主要为三个：厂家的注册地址是否在中国境内、外资占比、厂家法定代表人国籍。
结合客户的本土合作伙伴在交易条款中提出的要求来看，电子研究所实际在做认证时应当并不只通过这三者来判断，但由此可见，绝大多数本土化政策要求或许并不存在统一的可量化法律标准，需要结合本土化背后所要达成的目的来剖析具体应当如何实施。该案例中，站在电子研究所的立场上来看，应当可以合理推测其所关注的本土化首要目的是在不稳定的地缘政治格局下，维持国内重要产业供应链的安全可控。
根据笔者的实践经验以及对当下大环境的观察，我们整体上可以感受到市场对于本土化的法律内涵存在两种不同的理解路径。第一种理解将本土化等同于“全华班”，即要求从技术研发到生产落地的全流程中，所有研发人员和公司控制人均为中国人。这种理解对于外资来说几乎没有可操作性，且在笔者看来这种做法有“自绝于世”之嫌，不符合中国内在发展需要，因为本土化并非旨在构建封闭的经济体系，而是依托本土市场的吸引力，鼓励各界资本参与到中国的产业升级之中，从而增强供应链韧性。
相较之下，笔者认为第二种理解更为合理，即外企在中国建立具备实质性研发能力的本土团队，形成相对独立的技术研发和生产体系。这种模式下，下游的国有企业等用户能够获得稳定的技术支持和产品供应，有效降低因地缘政治冲突、贸易摩擦或其他外部因素导致的突然断供风险。后者既保持技术创新开放性，又确保关键供应链可控性，是更务实可持续的本土化路径。
三、本土化之路的核心法律风险
上文中，我们剖析了本土化的来龙去脉，也从实践出发探讨了法律视角下如何理解本土化的内涵。对于外资企业来说，无论其所在行业对于本土化提出了什么样的特殊标准，若想彻底、有效地实现在华业务转型，则大抵需要采用类似于“在中国、为中国”的战略思路。这也就意味着，本文所述的本土化新趋势（也即从研发环节开始就吸收中国本土人才力量和针对中国市场设计产品定义），对于外资企业来说将很有可能面对包括但不限于以下几项关键性的法律风险与挑战。
（一）知识产权授权与二次开发
为满足本土化要求，外企可能需与本土合作伙伴达成技术许可协议，将核心技术授权给合作伙伴。然而技术转移后，外企对本土企业的技术二次改进缺乏有效控制力。中国法律禁止排他性或独占性回授条款，外企无法限制被许可方对技术进行改进，也无法强制要求改进技术的独占回授权。即使在允许约定回授的情况下，对改进范围的界定也易引发争议，执行困难。这种制度安排使外企在技术转移后对技术演进路径的控制力显著减弱。本土企业可能基于获得的原始技术开发出更具竞争力的改进版本，不仅在中国市场与外企竞争，甚至可能凭借改进技术优势进军海外市场，对外企形成代际竞争威胁。外企面临培养竞争对手的风险，原本的技术优势可能转化为竞争劣势。
（二）商业秘密保护
本土化进程不可避免地需要与本土合作伙伴建立深度业务关系、或是从本土市场上招募人才搭建技术团队，其中会涉及国际技术转移、人员培训交流、供应链整合等，相应地就会导致生产工艺、客户信息等核心商业秘密发生流转。
与专利等显性知识产权不同，商业秘密保护完全依赖保密措施有效性，一旦泄漏即失去法律保护。如何在本土化的过程中继续尽最大可能保持对敏感信息的控制权，将会是本土化的重难点问题。参与项目的中方员工可能通过跳槽将商业秘密带至竞争企业，如果外企缺少体系性的、适合中国法律制度的管理措施恐难以有效维权。合资或合作股权结构下，中方股东可能基于自身利益考虑有意或无意向第三方泄露商业秘密，外企因满足本土化而遭到股权稀释之后恐缺乏足够控制力防范此类风险。跨境合作中，法律体系差异更加剧了这一问题。商业秘密泄漏不仅造成直接经济损失，更可能侵蚀外企全球竞争优势。
（三）中国实体股权架构与知识产权权属
为满足本土化要求而调整股权结构时，外企可能面临对中国子公司控制力削弱的风险。在重大经营决策、技术转让、财务管理等核心事务中话语权不足，将影响全球战略统一执行。复杂股权结构增加了公司治理难度，需平衡不同股东利益并持续关注监管政策变化，确保结构符合最新本土化要求，这将推高合规成本并增加监管不确定性。更关键的是，一旦建立复杂股权结构，未来如需调整业务布局或退出中国市场，外企将可能面临股权处置困难、估值争议、监管审批等障碍，降低战略调整灵活性。
另外，对于在中国研发体系下完成的成果，其知识产权权属无论从法律还是财税角度都大概率需要以中国实体作为原始取得人，而考虑到本土化战略可能会限制外资企业将核心知识产权直接转让回境外总部，故有必要结合本土研发体系架构提前设计知识产权权属安排，从而在满足本土化要求的同时，也尽可能保障外资企业海外利益不受影响。
（四）数据跨境双向传输
中国对数据出境监管主要通过《数据安全法》、《个人信息保护法》、《数据出境安全评估办法》、《促进和规范数据跨境流动规定》等法规及政策文件加以实施，重点保护个人信息和重要数据。一般而言，外资企业在跨国生产制造和市场营销等活动中向其集团内的境外主体传输不涉及个人数据及重要数据的信息不会触发数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证等合规要求。相反，从境外向境内传输数据流动或许会面临更严格的限制。国外先进技术信息，特别是半导体、人工智能等领域的数据和技术文档，可能因境外主体所在国的出口管制、数据合规等限制而无法传输至中国。
小结
当前的本土化浪潮并非是一时的权宜之计，而是中国所处外部环境、内部发展需要以及部分领先产业市场竞争快速升级三者共同作用之下的客观结果。本土化作为外资企业在华业务完成战略转型的必由之路，既当是被动适配的合规要求，也应是主动拥抱的战略选择。
关于本土化，切不可将其简单理解为股权比例、员工占比、原产零部件比重等一个个可量化法律标准的堆叠。从其背后目的应当可知，所谓本土化是一个涉及国际技术转移、供应链重构、治理结构变革的系统性工程。在这一进程中，控制权稀释、知识产权权属、商业秘密保护、数据跨境传输、出口管制等风险如影随形，需要外资企业在构建本土化研发、制造与销售体系的同时，注意建立完善的风险防控机制。
然而，风险与机遇往往并存。随着中国市场的持续开放和本土供应链能力的不断提升，积极拥抱本土化的外资企业或将通过中国市场取得全球性的领先地位。成功的本土化策略应在满足监管要求与保护核心利益之间寻求平衡点，通过专业的法律和商业规划，将合规成本转化为竞争优势。
脚注：
[1]https://china.ahk.de/zh/download/business-confidence-survey
[2] “...Localization 2.0 to describe the development that emerged from China’s push for self-sufficiency and homegrown innovation, supported by specific regulations and incentives.”
[3] 《中华人民共和国国家安全法》（2015年发布）第25条。
[5] 31 C.F.R.§ 800.244
（来源：金杜研究院，作者：楼仙英、杨恺盛、何晓萌）
特别声明：本篇文章的所有内容仅供参考与交流，不代表金杜律师事务所的法律意见以及对法律的解读。
