摘要：禁止进出口货物与限制进出口货物分属于两个不同领域、两个不同管理属性、两个不同的赛道，对于禁止进出口与限制进出口的认定、区分十分重要，它关系到企业进出口行为的合法合规与否，也关系到相关的行政执法、司法实践公正与否。
关键词：禁止进出口 限制进出口 认定
前言
禁止进出口与限制进出口是我国货物进出口的重要属性，对其认定关系到货物能否进出口，以及以什么方式进出口的问题，关系到企业在违法时对于行为的定性与处理，甚至刑事责任追究等。关于禁止进出口货物与限制进出口货物，其认定之规范规定渊源于《对外贸易法》《货物进出口管理条例》，对于其的理解、认定均来源于此。本文拟就此进行阐述。
一、禁止进出口货物与限制进出口货物之涵义
禁止进出口货物，顾名思义就是不得、不准进出口的货物。根据《货物进出口管理条例》，属于禁止进口的货物，不得进口（第九条）；属于禁止出口的货物，不得出口（第三十四条）。从上述规定来看，禁止进口、禁止出口，就是不得进口、不允许出口。
限制进出口货物，顾名思义就是有限度地、有制约进出口的货物。根据《货物进出口管理条例》，属于限制进口的货物，国家规定有数量限制的限制进口货物，实行配额管理；其他限制进口货物，实行许可证管理（第十一条）；实行关税配额管理的进口货物，依照《货物进出口管理条例》第二章第四节的规定执行。国家规定有数量限制的限制出口货物，实行配额管理；其他限制出口货物，实行许可证管理（第三十六条）。
根据上述规定，所谓限制进出口就是在一定条件下的进出口，只要符合一定的条件就可以进出口，这个条件就是《对外贸易法》《货物进出口管理条例》所指的配额、许可证，不符合该条件的进出口货物，海关将不予验放。
根据《进境物品关税、增值税、消费税征收办法》，适用本办法的进境物品，是指中华人民共和国准许进境的行李物品、寄递物品和其他物品。而与禁止进出口货物、限制进出口货物相对应的是禁止进出境物品、限制进出境物品。根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》，国家禁止或者限制进出境的物品目录，由海关总署公布。海关总署以第43号令发布了《中华人民共和国禁止进出境物品表》和《中华人民共和国限制进出境物品表》。
二、禁止进出口货物、限制进出口货物之认定
（一）如何认定禁止进出口货物？
认定禁止进出口货物是为了清楚地划定其范围，明确地获得其具体的货物范围或者品名。这要从《对外贸易法》《货物进出口管理条例》说起。
根据《对外贸易法》《货物进出口管理条例》，禁止进出口货物有三种发布形式，目录形式、临时决定形式和其他法律、行政法规规定的形式，其中目录形式有《禁止进口货物目录》《禁止出口货物目录》，目录形式和临时决定形式均由国家对外贸易管理部门会同国务院其他部门发布。
而其他法律、行政法规规定的形式，指其他法律、行政法规规定的国家禁止进出口货物，如，根据《固体废物污染环境防治法》，我国全面禁止进口固体废物，禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置，禁止经中华人民共和国过境转移危险废物；根据《濒危野生动植物进出口管理条例》，我国禁止进口或者出口公约禁止以商业贸易为目的进出口的濒危野生动植物及其产品，因科学研究、驯养繁殖、人工培育、文化交流等特殊情况，需要进口或者出口的，应当经国务院野生动植物主管部门批准；按照有关规定由国务院批准的，应当报经国务院批准。
禁止出口未定名的或者新发现并有重要价值的野生动植物及其产品以及国务院或者国务院野生动植物主管部门禁止出口的濒危野生动植物及其产品。
（二）如何认定限制进出口货物？
要从《对外贸易法》《货物进出口管理条例》的规定来对限制进出口货物进行认定。
限制进出口货物有三种发布形式，目录形式、临时决定形式和其他法律、行政法规规定的形式。其中目录形式并没有类似《禁止进口货物目录》《禁止出口货物目录》一样的叫法，而是以许可证件名称的不同来进行发布，如《进口许可证管理货物目录》《出口许可证管理货物目录》《两用物项和技术进口许可证管理目录》《两用物项和技术出口许可证管理目录》，目录形式和临时决定形式均由国家对外贸易管理部门会同国务院其他部门发布。
而其他法律、行政法规规定的形式，指其他法律、行政法规规定的国家限制进出口货物，如，《大气污染防治法》规定了对于消耗臭氧层物质进出口的限制性管制。该法第八十五条规定：“国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。国家对消耗臭氧层物质的生产、使用、进出口实行总量控制和配额管理。具体办法由国务院规定。”
《野生植物保护条例》第二十条规定，出口国家重点保护野生植物或者进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生植物的，应当按照管理权限经国务院林业行政主管部门批准，或者经进出口者所在地的省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门审核后报国务院农业行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。海关凭允许进出口证明书或者标签查验放行。国务院野生植物行政主管部门应当将有关野生植物进出口的资料抄送国务院环境保护部门。
（三）判定限制进出口货物的原则
相对禁止进出口货物而言，限制进出口货物要有个判定的过程，其中最重要最关键的标志是“进出口许可证”。关于限制进出口货物中的许可证，根据《货物进出口管理条例》，所称进口许可证、出口许可证，包括法律、行政法规规定的各种具有许可进口、出口性质的证明、文件。进出口配额管理部门和进出口许可证管理部门应当根据本条例的规定制定具体管理办法，对申请人的资格、受理申请的部门、审查的原则和程序等事项作出明确规定并在实施前予以公布。
又根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第六十四条，“许可证件”，指依照国家有关规定，当事人应当事先申领，并由国家有关主管部门颁发的准予进口或者出口的证明、文件。
由此，我们在判定某一商品是否国家限制进出口货物时，应当从以下几个方面来进行：
1.有无法律、行政法规的依据而设定。这意味着，法律、行政法规的设定依据是十分重要的，如果没有这个依据，只是行政规章、规范性文件的要求，则不能依此判断。
2.事先申请并获得允许进出口的许可证，海关凭此证明验放。这个事先性，表明这个许可证是获得进出口的凭证，是海关验放的依据，没有此，货物就不能进口、出口。
3.由对外贸易经营者（海关称为进出口货物收发货人）向国务院相关主管部门提出申请，由后者审查并发放允许进出口的许可证。主管部门审查的内容包括申请人的资格、申请事项、申请材料等。
三、禁止进出口货物与限制进出口货物是平行线
禁止进出口货物与限制进出口货物分属于两个不同领域、两个不同管理属性、两个不同的赛道，是两条平行线，为什么这么说？
（一）《对外贸易法》《货物进出口管理条例》将两者单列、分列
《对外贸易法》有诸如“可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口”“需要限制或者禁止进口或者出口”“公布限制或者禁止进出口的货物、技术目录”“临时决定限制或者禁止前款规定目录以外的特定货物、技术的进口或者出口”等各种表述，用在上述叙述句里，将“限制”“禁止”用“或者”一词来连接，表示其是选择关系，即选其一就排除其他，而非等同关系，更非包含关系。
而《货物进出口管理条例》更是将两者分列：在该条例第二章“货物进口管理”就分别列有“第一节 禁止进口的货物”“第二节 限制进口的货物”，第三章“货物出口管理”分别列有“第一节 禁止出口的货物”“限制出口的货物”。
（二）其他法律、行政法规将两者单列、分列
例如，《野生动物保护法》第三十七条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录，由国家濒危物种进出口管理机构制定、调整并公布。进出口列入前款名录的野生动物或者其制品，或者出口国家重点保护野生动物或者其制品的，应当经国务院野生动物保护主管部门或者国务院批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书。海关凭允许进出口证明书办理进出境检疫，并依法办理其他海关手续。”
又例如，《消耗臭氧层物质管理条例》第六条规定：“国务院生态环境主管部门根据国家方案和消耗臭氧层物质淘汰进展情况，会同国务院有关部门确定并公布限制或者禁止新建、改建、扩建生产、使用消耗臭氧层物质建设项目的类别，制定并公布限制或者禁止生产、使用、进出口消耗臭氧层物质的名录。”其中含有禁止性管制消耗臭氧层物质的规定。
这里尤其要提到的是《海关行政处罚实施条例》，该条例在对于违反国家进出口管理规定进出口国家禁止进出口的货物、国家限制进出口的货物的行为，分别在第十三条、第十四条作出了处罚规定，其中第十三条规定如下：“违反国家进出口管理规定，进出口国家禁止进出口的货物的，责令退运，处100万元以下罚款。”第十四条规定如下：“违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件的，进出口货物不予放行，处货物价值30%以下罚款。”
同样是违反海关监管规定，因“禁止进出口的货物”“国家限制进出口的货物”两种不同属性而作出了截然不同的处罚规定，很显然，“禁止进出口的货物”和“国家限制进出口的货物”两者管理性质不同，违反国家进出口管理时，其危害性也是不同的（前者远较后者严重）。
（三）禁止进出口与限制进出口的属性变化及互换
禁止进出口、限制进出口虽然是分列、单列，是平行线，但是其属性并非一成不变，这仍然基于《对外贸易法》《货物进出口管理条例》及其他法律、行政法规。
也就是说，在法律、行政法规框架下，禁止进出口可以变成限制进出口，限制进出口也可能变为禁止进出口。例如，我国对于两用物项管制清单内货物采取的是两用物项出口许可证管理，是限制出口货物，而根据商务部公告2024年第46号，我国禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口。因此，尽管两用物项是限制出口货物，但是在法定情形下，国家可以禁止两用物项出口（只针对特定国家、特定用户、特定用途）。如果没有法律、行政法规依据，则两者不可能实现变化或互换。
在学理上，可以将禁止进出口分为绝对禁止进出口和相对禁止进出口，便于对法律规范的解释及对禁止进出口、限制进出口现象的理解，但是在司法实践中，如果混淆禁止进出口与限制进出口的区分，容易偷换概念，那必然造成适用法律的灾难，对国民权利造成严重损害。
四、禁止进出口货物、限制进出口货物与出口管制物项的区别与联系
根据《出口管制法》，出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。
（一）禁止出口货物与禁止出口管制物项
《出口管制法》是《对外贸易法》的特别法，其关系是特殊与一般的关系。根据《出口管制法》，为维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。
《出口管制法》中的禁止性出口措施，与《对外贸易法》《货物进出口管理条例》所规定的禁止出口，其概念与含义是相同的。因此，根据《出口管制法》而发布的禁止出口管制物项等同于禁止出口货物，其管理属性是一样的。
（二）限制出口货物与限制出口管制物项
根据《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》《军品出口管理条例》《核出口管制条例》，我国对于出口管制物项采取清单管制制度，凡列入《两用物项出口管制》《军品出口管理清单》《核出口管制清单》内的货物，国家均不禁止出口，而是采用出口许可证的方式，限制其出口。
因此，根据《出口管制法》的限制出口物项与《对外贸易法》《货物进出口管理条例》所规定的限制出口，其概念与含义是相同的，两者管理属性相同。
五、依法认定并区分禁止进出口与限制进出口的重要意义
从海关行政法领域三法鼎立（《海关法》《对外贸易法》《出口管制法》）来说，依法区分、认定禁止进出口与限制进出口有着极其重要的意义：
（一）有利于国家实施贸易管理，实现外贸利益最优化
《对外贸易法》《货物进出口管理条例》体系将进出口货物分为禁止进出口、限制进出口、自由进出口三个层级的管理，其中禁止进出口只占所有进出口货物的极少的一部分，属于对于国家安全、产业发展、国民健康等有害的商品；限制进出口也是其中少部分，国家并不禁止进出口，而是采用配额、许可证的方面限制进出口数量，达到最大程度对国内产业的保护；而自由进出口（含少量自动进出口许可）货物占了绝大多数。这一法律规范管理框架，是加入世界贸易组织的必然要求，也是让要素自由流动在对外贸易中的生动体现。
（二）有利于海关在进出口环节的执法，实现通关利益最大化
由于绝大多数货物自由进出口，只有少数货物禁止、限制进出口，因此，海关在实际监管中，将重点放在少数重点敏感、通关风险较大的进出口货物上，最大限度地实现监管目标，实现应管尽管，应收应收。企业也可以在掌控必要风险的前提下放心大胆地从事进出口活动，最大程度地节约通关成本，有利、有效地参与国际竞争。
（三）有利于进行违法行为处罚的分层次处理，实现行政处罚正当化
前文已提到《海关行政处罚实施条例》对于违反国家进出口管理规定进出口国家禁止进出口的货物、国家限制进出口的货物的行为的处罚，体现就是分层次处罚，禁止的比限制的要重。
（四）有利于区分走私罪与非罪，实现刑法罪刑法定化
按刑法规定，走私国家禁止进出口的货物达到刑法规定的入刑标准的，追究刑事责任。但是走私国家限制进出口的货物，“构成犯罪的”才追究刑事责任。
刑法分则有明文规定的，构成走私犯罪。如作为货物出口的枪支弹药（也是出口管制范围），根据《军品出口管理条例》，是国家限制出口货物，由于刑法第151条第1款有明文规定，因而构成走私武器、弹药罪；又如作为货物出口的核材料（也是出口管制范围），根据《核出口管制条例》，是限制出口货物，由于刑法第151条第1款有明文规定，因而构成走私核材料罪。
凡是刑法分则没有明文规定的，就不是走私犯罪，不可能构成走私犯罪。如根据《两用物项出口管制条例》，国家对于两用物项出口采取的《两用物项出口管制清单》管理，凡清单内的货物均需申领两用物项出口许可证，该类需申领出口许可证的货物是限制出口货物，不在刑法分则规定的条文里，不属于刑法、刑罚规制的对象。
结语
回顾2001年修订《海关法》、2004年《对外贸易法》实施以来的我国对外贸易以及相关执法、司法实践，无论是行政执法，还是刑事司法，都存在相当大的误区，争议日益增多。作者认为，对于禁止进出口、限制进出口方面的问题和争议，如果最终都能归结到法律、行政法规上来，都有解决的路径，也会有解决的转机。
来源：兰迪律师，作者：孙国东。本文已获作者授权转载。
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