4月2日，特朗普政府宣布对原产于所有贸易伙伴的几乎所有商品加征10%以上的对等关税，堪称一个世纪以来世界上最大规模和最为激进的关税豪赌，引发全球供应链和金融市场剧烈动荡。美国自身及其所有贸易伙伴将面临严重的经济损害甚至经济衰退，地缘政治格局可能因此改变，国际法治和美国国内法治将遭受严重破坏。 

一、特朗普政府全球对等关税的极端性

关税是一国最早和最为传统的对外贸易管理手段。在创设之初，进口关税主要用于增加政府财政收入和冲抵政府债务。随着境外商品的不断涌入，与国内同类产品的竞争日益加剧，为了保护国内制造业，提高进口关税成为必然；但随之而来的是相关产品出口国“以牙还牙”的关税或其他措施报复，许多国家之间的贸易战就是由关税战引发。无数历史证明，关税战没有赢家，结果往往引发物资短缺、通货膨胀、失业、股市和汇率波动，严重者将引发经济大萧条。

历史上，美国在1948年《关税与贸易总协定》（GATT）生效前既是高关税受害者，也是高关税实施者，并多次引发他国对美关税反制。在殖民地时期，北美地区的生存和发展严重依赖与英国的贸易。为了遏制北美发展和维护自身外贸优势，英国不断提高进口关税和实施其他进口限制，引发北美殖民地强烈不满和反英情绪，最终爆发独立战争，并在1776年7月4日通过《独立宣言》建立“美利坚合众国”。可以说，美国的诞生与外部高关税等贸易限制措施打压有密切关系。

但是美国建立后，开始重蹈英国覆辙。为了增加联邦政府财政收入、偿还政府债务、保护国内制造业以及应对危机等，美国先后颁布多部关税法，实施高关税政策。其中《1816年关税法》将工业品关税提高到35%，标志着美国进口关税政策开始转向保护主义目的。《1824年关税法》和《1828年关税法》先后将平均进口关税提高到42%和62%，以至于后者被当时的美国人称为“可憎关税法”。此后在各方压力和博弈下，美国的进口关税经历了多轮调整。例如，特朗普推崇的《1890年麦金莱关税法》将工业品平均进口关税提高到50%。《1897年丁利关税法》将平均进口关税提高到52%，并明确规定他国拒绝给予美国对等互惠和减让的，总统有权对其征收惩罚性关税。此后的《1922年福特尼—麦坎伯关税法》大幅提高了农产品进口关税。《1930年斯姆特—霍利关税法》则将平均进口关税提高到近60%，进出口额因此下滑近70%，加剧了当时的大萧条和经济危机。这些高关税政策主要由共和党推动，并遭到了英国、法国、德国等欧洲国家以及加拿大等国的关税报复，多次爆发不同程度的关税战。可以说，美国的经济发展史就是一部关税政策史。

为了应对《1930年斯姆特—霍利关税法》引发的毁灭性影响，美国颁布了《1934年互惠贸易协定法》，授权总统在最惠国待遇基础上与其他国家签署贸易协定，相互降低进口关税，这标志着美国进口关税政策开始转向以国家间互惠为主。1947年，为了解决双边谈判效率低下问题，23个国家和地区在美国政府推动下共同签署了全球首个多边贸易协定——《关税与贸易总协定》（GATT），缔约各方在该协定中做出了进口关税封顶承诺（即约束关税），以避免各方日后任意调高进口关税和爆发关税战。此后，GATT缔约方不断增加，并进行了多轮关税减让谈判，直至世界贸易组织（WTO）在1995年1月1日成立。美国是GATT创始缔约方和WTO成员，有义务履行其做出的关税税率封顶承诺。

GATT第二条对关税承诺义务做出了详细规定。根据GATT和WTO受理案件的情况，美国在GATT时期（1948-1994年）和WTO时期（1995年至今）被起诉违反GATT第二条并被裁定违反该条规定的案件至少有6起，违规措施包括海关费用、糖进口关税、钢铝产品232关税。这些案件主要涉及美国对特定产品和特定国家的关税措施违反了GATT第二条规定。

但是自2025年1月20日特朗普再次上台后，美国违反GATT第二条关税承诺义务的措施开始呈现为针对全球所有贸易伙伴的所有产品加征关税，违规规模之大、对多边关税规则的破坏性之深，前所未有。这疯狂举动的背后动机来自特朗普2017年首次担任总统以来一直坚持的“美国第一”政策。第二次上台后，特朗普在1月20日就职首日和2月21日先后签署《美国第一贸易政策》和《美国第一投资政策》备忘录，宣布继续将美国经济、工人和国家安全放在第一位，并将贸易和投资政策视为美国国家安全的重要组成部分，目的是减少对其他国家产品的依赖，避免投资带来的安全威胁。为此，特朗普从三个路径对他国加征关税：

一是针对非法药物和非法移民管控问题，对加拿大、墨西哥和中国产品加征关税。2月1日，特朗普根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）签署三份行政令，宣布美国南部和北部边境因芬太尼等非法药物与非法移民管控不利问题进入国家紧急状态，并决定对原产于加拿大的能源产品和其他产品分别加征10%和25%的进口关税，对原产于墨西哥的所有产品加征25%进口关税，对原产于中国的所有产品加征10%进口关税。3月3日又签署行政令，将对中国加征的10%关税提高到20%。3月6日签署两份行政令，将对原产于加拿大和墨西哥的钾肥加征的进口关税从25%降到10%。

二是根据《1962年贸易拓展法》第232条加征关税或提高进口关税。2月11日和3月26日，特朗普先后签署公告，将先前对全球铝和铝制品加征的232关税从10%提高到25%，对汽车及其零部件加征25%的232关税。

三是以解决贸易逆差为由，对所有贸易伙伴的几乎所有产品加征10%以上的对等关税，挑起与全球的贸易摩擦。4月2日，特朗普根据《国际紧急经济权力法》等法律签署第14257号行政令，称美国持续多年存在大量货物贸易逆差，并导致美国制造业空心化，因此宣布进入国家紧急状态，并决定对美国所有贸易伙伴的几乎所有产品（半导体等产品除外）加征10%至50%不等的进口关税，其中对57个贸易伙伴加征11%至50%的高额进口关税。4月8日和9日又签署两份行政令，将对中国几乎所有产品加征的关税从34%提高到84%再提高到125%，使中国产品成为被加征最高关税者。对于加征税率高于10%的其他国家仅执行10%税率，高出10%的部分90天后实施。

有国外专家指出，通过上述加征关税路径，美国进口关税的加权平均税率已从3.3%至少提升到24%，达到1909年以来美国进口关税的最高点，有效关税税率也已超过《1930年斯姆特—霍利关税法》设定的20%。尤其是美国对原产于中国所有产品加征的进口关税，更是累计高达145%（含对华125%对等关税和20%芬太尼管控关税）。再加上特朗普在2018年根据《1974年贸易法》301条对原产于中国的几乎所有产品加征的约25%，对中国进口关税已累计高达约170%，税率之高实属罕见。

对等关税的极端性不仅体现在进口关税税率畸高，还体现在适用范围的极度广泛性上，由此引发了美国国内供应短缺和物价急剧上涨，以至于外界将对等关税称之为“自我毁灭性”措施。美国加征对等关税的产品几乎囊括了所有领域的所有产品，上至大型设备和高科技产品，下至民生消费品和小额进口产品。在国别方面，加征的对等关税适用于美国所有贸易伙伴，包括最不发达国家。无论这个国家和地区是否属于应获得最惠国待遇的世贸组织成员，也不论其是否已经与美国签署自贸协定而应获得更低关税或零关税待遇，均在加征对等关税的范围内。

特朗普政府实施所谓的对等关税没有任何法律依据和事实依据。在GATT1947生效后举行的八轮关税减让谈判中，各方始终秉持“互惠”（而非对等）原则进行磋商，在充分考虑各自经济发展水平差异和自身实际需求的基础上达成一致，最终实现各方利益的总体平衡。在总体平衡原则下，为了确保关税减让的科学性，各方通常根据商定的计算公式进行削减。正是秉持这一互惠原则，关税减让在GATT时期取得了显著成效，关税总体水平大幅降低。尽管WTO成立以来谈判功能取得的成效较为有限，但这并不意味着可以毫无顾忌地无视WTO关税约束和谈判规则。即便WTO关税减让多边谈判举步维艰，但至少还可以在区域贸易协定以及联合声明倡议下的诸边协定中进行关税减让谈判。

再从美国国内法层面看，在罗斯福推动下，美国颁布《1934年互惠贸易协定法》，贸易政策从此进入互惠互利阶段，目的是通过向其他国家提供关税和贸易互惠，扩大美国商品的海外市场。根据该法授权，美国与多个国家签署了双边互惠协定，并最终在1947年达成以关税减让和非歧视为核心的多边协定——GATT1947。

因此，无论从WTO法还是美国国内法，特朗普的“对等”做法既不具有法律依据，也不具有现实合理性，反而是对运行了70多年的WTO多边贸易体制最为严重的一次破坏和对国际贸易规则的粗暴践踏与蔑视。特朗普政府此举遭到国际社会强烈谴责，中国和加拿大已采取反制措施，欧盟也已通过反制方案并将在必要时实施。巴西在4月14日颁布《经济互惠法》，明确规定外国干涉巴西合法权利和主权、违反贸易协定或者基于不合理环境要求实施单边措施，并对巴西的国际竞争力造成不利影响的，巴西有权对其暂停履行贸易、投资和知识产权等方面的国际义务。

在特朗普签署芬太尼管控关税和对等关税措施后，我国先后向WTO争端解决机构提起磋商请求（DS633案和DS638案），指控美国单边加征进口关税违反了WTO相关协定，应立即取消。其中在4月5日指控美国对等关税措施的DS638案（United States — Universal and Country-specific Additional Duties on Imports from China）中，中方认为美国对等关税措施涉嫌违反了1994年《关税与贸易总协定》（以下简称GATT1994）第1.1条、第2.1（a）条、第2.1（b）条、第7.1条、第7.2条、第10.3（a）条，《海关估价协定》第1.1条、第8条和附件一，以及《补贴与反补贴措施协定》（SCM）第1条、第3.1条和第3.2条的规定。

一是美涉华对等关税措施违反了GATT1994相关规定。具体体现在三个方面：

• 首先，涉嫌违反GATT1994第2.1（a）和（b）条关税减让承诺条款。第2.1（a）和（b）条规定，每一缔约方给予其他缔约方贸易活动的待遇，不得低于其在GATT关税减让承诺表中规定的待遇。即对原产于其他缔约方的进口产品，不得征收高于其在关税减让承诺表中载明的关税税率。此外，一缔约方对原产于其他缔约方的产品，应当执行关税减让承诺表中规定的约束税率，而非普通税率。根据美国在GATT1994项下做出的关税减让承诺，其对WTO成员征收的最惠国关税最高不得超过加权平均3.3.%，而美国对中国所有产品加征的对等关税却高达125%，超出其约束税率，严重违反关税承诺义务。
• 其次，涉嫌违反GATT1994第1.1条最惠国待遇条款。第1.1条规定，在对进口或出口、进口或出口交易项下付款的国际转移收取关税和费用方面，在收取此类关税和费用的方法方面，在与进口和出口有关的所有规则和手续方面，在对进口产品收取国内税或国内其他费用方面，在对进口产品的国内销售、标价出售、购买、运输、分销或者使用有影响的法律、法规和规定方面，一缔约方给予原产于或运往另一缔约方产品的利益、优惠、特权或者豁免，应当立即和无条件地给予原产于或运往所有其他缔约方领土的同类产品。而美国对中国产品实施的畸高对等关税违反了上述规定，即未能将其给予原产于其他WTO成员产品的较低关税和相关费用待遇立即和无条件地给予原产于中国的同类产品。
• 最后，涉嫌违反GATT1994第10.3（a）条关于公布和实施贸易法规的规定。该条要求缔约方以统一、公正和合理的方式实施与关税等事项有关的法律法规。但是美国未能满足这一要求，签署法令后很快立即执行，未能给予利害关系方充分时间调整交易安排，严重剥夺了其合法权益。

二是美涉华对等关税措施违反了GATT1994和《海关估价协定》的规定。《海关估价协定》第1.1条要求进口货物的完税价格原则上应当是其成交价格，即实际支付或应当支付的价格。如果成交价格不可行，应当是与被估价货物同时出口到同一进口国的相同货物成交价格。第8条规定了计算完税价格时对实付或应付价格的调整原则。该协定附件一对估价方法的适用顺序、公认会计原则的使用、实付或应付价格的界定等问题规定了解释性说明。GATT1994第7.1条、第7.2条也做出了与《海关估价协定》上述条款类似的规定。在涉华对等关税措施中，符合“美国成分”要求（美国原产成分的价值至少占20%）的进口货物无需缴纳加征的对等关税，但是并未采用成交价格作为海关估价基础，而且还使用了不合理调整方法或估价方法。因此违反了上述规定。

三是美涉华对等关税措施违反了《补贴与反补贴措施协定》的规定。《补贴与反补贴措施协定》第1条规定了视为补贴的情形，第3条第1款和第2款规定了禁止提供的补贴，包括在法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，以及视使用国产货物而非进口货物情况为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴。在涉华对等关税措施中，符合“美国成分”要求的进口货物免于加征对等关税，构成补贴，并且相当于向这些美国成分货物提供了出口补贴和进口替代补贴。

四是美涉华对等关税措施没有满足GATT第21条（安全例外）规定的抗辩条件。4月10日，美国在世贸组织发布对等关税声明，称其对等关税符合GATT第21条。GATT1994第21条允许各成员为保护其“基本安全利益”采取必需措施。但是美国以长期存在的贸易逆差为由宣布进入国家紧急状态并对所有贸易伙伴的所有产品加征对等关税，实属泛化该条所述的“基本安全利益”，滥用“安全例外”。其对等关税措施针对的是所有贸易伙伴的几乎所有产品，这些产品并不必然是GATT第21条所述的军品，更不必然是该条所述的裂变材料，因此美国涉华对等关税既不属于GATT第21条所述与裂变物质或衍生此类物质交易有关的措施，也不属于与武器、弹药和作战物资交易有关的措施，以及与直接或间接用于军事机关的其他货物和物资交易有关的措施。美国涉华对等关税也并非为了履行《联合国宪章》关于维护国际和平与安全义务的规定。此外，这些限制措施也不属于在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的措施，中美两国既未处于交战状态，也未处于足以使美国背离GATT项下义务的任何紧急情况。尽管特朗普宣布长期贸易逆差导致美国进入国家紧急状态，但是此说遭到美国国内外众多质疑和否定，纯属为达到全球加征关税目的而刻意找出的牵强理由。在WTO受理的“乌克兰诉俄罗斯过境措施案（DS512）”中，专家组明确指出，尽管各成员有权解释何为其“基本安全利益”，但是必须本着善意原则解释和适用该条规定。很显然，美国以此为由对原产于所有贸易伙伴的几乎所有产品加征对等关税并非善意之举。

特朗普政府实施的对等关税也适用于作为其贸易伙伴的最不发达国家，涉嫌违反GATT1994第四部分（贸易与发展）的规定。GATT1994第37条明确要求发达成员尽可能对欠发达成员避免使用关税和非关税措施。因此联合国贸发会议发表声明敦促美国对小型、脆弱经济体和最不发达国家豁免对等关税。此外，美国对等关税政策还适用于与其签署自贸协定的国家，因此涉嫌违反自贸协定关于约束关税等方面的规定。

值得注意的是，在特朗普对等关税的胁迫和高压下，一些国家已表示将对原产于美国的产品给予零关税待遇以换取美国取消对等关税。如果大量此类关税减让安排在美国的施压下仅适用于美国而非所有WTO成员，将引发对GATT1994最惠国待遇义务的严重冲击，多边贸易体制赖以生存的非歧视待遇基石将流于形式。因此世贸组织总干事伊维拉近日明确指出，尽管美国加征关税，但是全球贸易的绝大部分（约74%）仍在世贸组织最惠国待遇规则下进行。各成员应当携手维护以规则为基础的多边贸易体系，并在WTO这个重要对话平台合作解决与贸易有关的问题和分歧。

上任仅百天，特朗普政府实施的全球对等关税政策遭到国内外的严厉谴责和批评，使美国沦为市场经济和自由贸易政策的严重破坏者、经济合作的严重失信者、全球市场极度混乱和不安定因素的制造者以及美国国内法治的滥用者。

针对特朗普政府2月1日以来实施的对等关税以及芬太尼和非法移民管控关税，至少已有5个案件在美国法院起诉。4月3日，美国Emily Ley Paper公司在联邦地方法院佛罗里达北区彭萨科拉分院起诉特朗普和相关部门及其负责人。4月4日，位于美国蒙大拿州的黑脚部落原住民Jonathan St. Goddard和该州参议员Susan Webber在联邦地方法院蒙大拿州大瀑布分院起诉美国政府以及国土安全部及其负责人。4月14日，V.O.S. Selections等5家公司在美国国际贸易法院起诉特朗普和相关机构及其负责人。4月16日，加利福尼亚州政府及其州长Gavin Newsom在联邦地方法院加利福尼亚北区法院起诉特朗普、国土安全部以及海关和边境保护署及其负责人。4月23日，美国亚利桑那、科罗拉多等12个州组成联盟共同起诉特朗普政府，指控其关税政策违法。

上述5起案件均指控特朗普根据1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）等法规对他国和地区加征关税是滥用权力的越权行为，请求法院废除和禁止执行相关法规。这些案件的原告普遍认为，美国宪法第一条将关税权授予了国会，只有获得国会明确授权，总统才能加征关税。凡是总统可以行使加征关税权的情形，国会都在相关立法中做出了直接规定。而特朗普实施新关税措施所依据的IEEPA，并未明确规定总统在国家紧急状态下有权对他国加征关税。IEEPA的出台目的就是为了防止总统在国家紧急状态下滥用权力。因此特朗普1月上台以来实施的对等关税以及芬太尼和非法移民管控关税均属于越权行为，严重损害了美国国会应拥有的关税权力和美国的法治秩序。实际上，美国历届总统都广泛使用IEEPA，但是从未根据该法采取关税措施，而特朗普则开了危险先例。

尽管在司法审判实践中，美国法院普遍尊重行政主管部门在其主管领域的专业性和判断力，但是近年来美国最高法院已转变做法。例如在2024年的洛珀·布莱特公司诉雷蒙多（Loper Bright Enterprises v. Raimondo）案中，美国最高法院推翻了在雪佛龙（Chevron）案中确立的尊重行政机关判断力原则。此外，美国最高法院在相关案件中还确立了“重大问题原则”，即总统行使重大事项监管权必须获得国会的明确授权，而不能简单根据模棱两可和年代久远的法律行事。很显然，对所有贸易伙伴的几乎所有产品加征对等关税属于重大监管事项。因此许多专家认为，美国法院有可能推翻特朗普滥用总统权力加征全球对等关税的政策。

早在特朗普首任总统时，就有多位国会议员提交立法草案，以制止总统滥用权力。2025年1月15日，美国议员Suzan K. DelBene在众议院再度提交《防关税滥用法案》并获得66名议员联名支持。1月17日，美国议员Jeanne Shaheen向参议院提交《2025年保护美国人免受进口商品加征关税影响法案》并获得4名议员联名支持。上述立法提案均建议国会明确禁止总统根据IEEPA对外国商品征收或加征关税以及采取关税配额或其他形式的配额措施。4月10日，美国议员Linda T. Sánchez向众议院提交《停止癫狂总统贸易政策法案》，建议废除特朗普在1月20日上台后签发的加拿大和墨西哥芬太尼和非法移民管控关税令（2月1日签发）以及4月2日签发的对等关税令。同时还应规定，只有经国会批准方可实施或增加关税、配额、关税配额措施或者中止、撤销或阻止适用贸易协定下的减让，但是贸易救济关税等除外。

总之，特朗普滥用权力挑战总统行政权力极限的做法给美国立法和司法带来了挑战。如果不能有效制止这种史无前例并引发全球经济大动荡的激进关税政策，美国国内法治将遭受更加严重的破坏。

（来源：中国外汇，作者：史晓丽）